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Da De Gasperi a Draghi: 75 anni di politica estera italiana

di Giorgio Benigni

 

<<Signori, è vero: ho il dovere innanzi alla coscienza del mio Paese e per difendere la vitalità del mio popolo di parlare come italiano; ma sento la responsabilità e il diritto di parlare anche come democratico antifascista, come rappresentante della nuova Repubblica che, armonizzando in sé le aspirazioni umanitarie di Giuseppe Mazzini, le concezioni universaliste del cristianesimo e le speranze internazionaliste dei lavoratori, è tutta rivolta verso quella pace duratura e ricostruttiva che voi cercate e verso quella cooperazione fra i popoli che avete il compito di stabilire>>.

Alcide De Gasperi, Conferenza di pace di Parigi – 10 agosto 1946 

 

Alcide De Gasperi è stato l’ultimo ministro degli esteri del Regno d’Italia e il primo della Repubblica Italiana, il ministro degli esteri del 25 aprile, colui che ha negoziato, sebbene con insuccesso e personale insoddisfazione, gli accordi di pace con gli Alleati e che invece ha trattato, questa volta con successo, insieme al suo omologo austriaco Gruber, l’autonomia dell’Alto Adige nella sovranità italiana. 

 

Tra De Gasperi e Sforza

Nel corso dei dieci anni di attività politica dopo la caduta del fascismo lo statista trentino ha ricoperto incarichi istituzionali per quasi nove anni; per circa otto anni è stato Presidente del Consiglio, mentre per quattro anni di questi nove ha anche ricoperto la carica di Ministro degli Esteri: dal dicembre 1944 fino all’autunno 1946 nei governi Bonomi e Parri e poi ad interim da Presidente del Consiglio, e sempre ad interim come Presidente del Consiglio dal 1951 al 1953.

Il secondo ministro degli esteri della Repubblica è Pietro Nenni, ma resta in carica solo pochi mesi. Sono le settimane in cui si definiscono i termini del trattato di pace ma il governo cade per la scissione di palazzo Barberini, nasce il PSLI poi PSDI che si colloca temporaneamente fuori dal governo.

Il governo che si insedia nel febbraio 1947, il De Gasperi Ter, sebbene a maggioranza invariata, DC, PCI e PSI, vede una riduzione del ruolo delle sinistre che perdono gli Esteri dove si insedia l’indipendente Carlo Sforza, ci resterà ininterrottamente per quattro anni. Di formazione mazziniana, diplomatico di professione, Sforza era già stato ministro nel governo Giolitti del 1920, esponente di quell’interventismo democratico che dopo la prima guerra mondiale venne ridimensionato dal protagonismo, prima dei legionari di D’Annunzio, poi dalle brigate nere fasciste e definitivamente messo a tacere dalla retorica della “vittoria mutilata”; senatore del Regno, esule negli USA durante il Fascismo, ritorna in Italia dopo la guerra con fieri convincimenti repubblicani. De Gasperi e Sforza, uno formato nell’universalismo cattolico, l’altro nell’umanitarismo mazziniano, saranno i due padri di quello che si potrebbe chiamare l’indirizzo nazionale repubblicano di politica estera, indirizzo che, dopo 75 anni, mantiene ancora intatta tutta la sua forza e vitalità.

Proprio negli stessi mesi in cui comincia la collaborazione tra De Gasperi e Sforza, siamo nella prima parte del 1947, scoppia la Guerra Fredda. Consapevoli e convinti dei loro legami transatlantici, i due pongono le basi della collocazione internazionale del nostro paese ancorandolo saldamente lungo i binari dell’atlantismo e quindi anche dell’europeismo: la “cortina di ferro” che divide l’Europa entra anche dentro le istituzioni italiane determinando la fine della collaborazione di governo con i socialcomunisti.

 

L’Italia ripudia la guerra

Collaborazione però che invece continua dentro l’Assemblea Costituente dove si va discutendo il testo definitivo di quello che diventerà l’art 11 della Costituzione. L’Italia non solo “ripudia la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali” ma “consente, in condizioni di parità con gli altri stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri pace e giustizia tra le nazioni”. Una idea delle relazioni internazionali questa, inconcepibile sia per la cultura liberale che fascista. Entrambe queste dottrine avevano provato a realizzare la Grande Italia, ad esprimere ed esercitare un indirizzo di volontà di potenza, di grandezza e riconoscimento internazionale, ma questo tentativo si sarebbe dissolto nel mito della “vittoria mutilata” e quindi nel sostanziale fallimento di una classe dirigente che pur avendo vinto militarmente la guerra, avrebbe perso politicamente la pace. Venti anni dopo, la classe dirigente italiana, questa volta fascista, si sarebbe consegnata ad un’alleanza subalterna, con il più forte alleato tedesco e conseguentemente alla resa “alle soverchianti forze nemiche”.

De Gasperi e Sforza hanno piena consapevolezza di questo e non solo per questioni ideologiche ma proprio anagrafiche. Entrambi hanno maturato una cospicua esperienza anche nel periodo precedente all’avvento del fascismo. Quando diventa ministro degli esteri, nel governo Bonomi, De Gasperi ha 63 anni, mentre Sforza, quando diventerà ministro degli esteri nel 1947 di anni ne avrà addirittura 75. Erano già uomini maturi nel primo dopoguerra, hanno presenti gli errori dei loro predecessori. Quella “nazione proletaria” che aveva provato a fare la Grande Italia, in realtà aveva combinato disastri e pasticci; il nuovo indirizzo di politica estera italiana non può essere più la grandezza nazionale quanto piuttosto il concorso alla realizzazione di un mondo libero pacificato e giusto attraverso lo strumento del multilateralismo. De Gasperi e Sforza si impegneranno infatti per il reinserimento dell’Italia nel quadro delle relazioni internazionali, optando senza remore per una collocazione occidentale e atlantica di cui la cooperazione europea sarebbe stato un momento fondamentale ovvero come disse Sforza in un intervento alla Camera del 1948 «il punto base per sviluppare non solo una unione economica, ma anche l’unione politica dell’Europa democratica e pacifica nel mondo libero».

 

Atlantismo ed europeismo: due facce della stessa medaglia

De Gasperi e con lui la cosiddetta “prima generazione DC”, cui può benissimo essere associato Carlo Sforza, concepiscono l’atlantismo e l’europeismo come due facce della stessa medaglia, come dottrine complementari di un unico multilateralismo sia politico che economico. Il consenso in condizioni di parità alle cessioni di sovranità sul piano dei rapporti politici diventa sul piano di quelli economici, il consenso all’abbassamento delle tariffe doganali, che però non comporta ancora la loro eliminazione. L’orizzonte è quello di un multilateralismo politico (ONU), politico militare (NATO) economico GATT e Bretton Woods. Quindi né protezionismo ma neppure liberoscambismo ricardiano. 

Se la prima legislatura è quella del Patto Atlantico la seconda, 1953-1958, è quella del Memorandum di Londra che assegna definitivamente Trieste all’Italia, della crisi di Suez e dei trattati di Roma che istituiscono la CEE. Nel primo caso protagonista è Pella il primo Presidente del Consiglio che succede a De Gasperi e che, come il predecessore, mantiene l’interim degli esteri; nell’ottobre del 1954 con una evidente forzatura dal punto di vista costituzionale, inserisce l’approvazione del Memorandum di Londra, formalmente un trattato internazionale da ratificare secondo le procedure dell’art. 80 della Costituzione, dentro un disegno di legge di riorganizzazione del ministero degli esteri. Un modo per smorzare il dibattito parlamentare e dare la minima pubblicità possibile all’importante passaggio.  L’Italia repubblicana, in prima linea sul multilateralismo, quando si tratta della tutela dei propri confini e degli interessi nazionali oggettivamente incespica. Superata questa fase, ancora retaggio della sconfitta, nella seconda metà degli anni ’50 ancora “la prima generazione DC” esprime al massimo l’indirizzo tracciato da De Gasperi e Sforza. In questo caso Presidente del Consiglio è il DC Antonio Segni, mentre Ministro degli esteri è il liberale Antonio Martino. Prima la posizione italiana nella crisi di Suez accanto agli Usa e in opposizione alle rivendicazioni neocoloniali di Francia e Regno Unito poi la firma dei patti di Roma evidenziano un nuovo protagonismo dell’Italia in politica estera del tutto corrispondente agli indirizzi dell’art. 11 e all’eredità politica di De Gasperi e Sforza.

Se la quarta repubblica francese era stata l’interlocutore ideale per il processo di integrazione europeo, il suo collasso dovuto alle vicende della guerra d’Algeria farà ripiegare la Francia della Quinta Repubblica in un’aspirale che si potrebbe definire sovranista ante litteram. Ne consegue che il processo europeo anche grazie alla scomparsa del cancelliere tedesco Adenauer, rallenta.

 

A Fanfani e Moro le redini della politica estera

A fronte di questo indebolimento l’intesa tra Italia e Stati Uniti, nei primi anni ’60, si esprime in modo pressoché irripetibile con due protagonisti maiuscoli: Amintore Fanfani e John Fitzgerald Kennedy. Il ministro degli esteri è Antonio Segni, già Presidente del Consiglio a Suez, altro fortissimo alleato degli americani. Questa intesa verrà spezzata dall’assassinio del Presidente Kennedy non senza che questi abbia però già dato il nulla osta all’operazione di “allargamento della base democratica dello Stato” portata avanti dal segretario della Dc Aldo Moro: ovvero il coinvolgimento del Partito Socialista nel governo del Paese, il cosiddetto centrosinistra organico. Un’operazione politica costruita con estrema raffinatezza dopo aver collocato alla Presidenza della Repubblica, spostandolo dalla Farnesina, proprio l'”americano” Antonio Segni.

Dopo la breve parentesi alla guida degli Esteri di Attilio Piccioni – pupillo di De Gasperi demolito con una spregiudicata campagna stampa da Fanfani, epigono della “prima generazione” – con i governi di centrosinistra organico guidati da Aldo Moro, la politica estera italiana è affidata a un socialdemocratico: Giuseppe Saragat, il capo degli scissionisti socialisti, altro uomo di provata fede atlantica. Il destino vorrà che sarà proprio lui a succedere a Segni allorché questi sarà impedito nell’esercizio della carica per motivi di salute. E’ interessante notare come per due volte di seguito, nel 1962 e nel 1964, il Presidente della repubblica venga scelto dalla carica di Ministro degli Esteri ovvero da colui che sovrintende all’indirizzo atlantista ed europeista in politica estera. Nella seconda metà degli anni ’60 le redini della politica estera italiana sono tenute dai cosidetti “cavalli di razza” della Dc, il capi della “seconda generazione DC”: Amintore Fanfani ed Aldo Moro. Quest’ultimo, da Presidente del Consiglio e dopo l’lezione di Saragat terrà per sé l’interim degli esteri ma poi lo riconsegnerà nelle mani di Fanfani. I due reggono le fila della politica estera italiana dal 1965 al 1968.

 

La linea dell’“atlantismo adulto”

Il rapporto con Lindon Johnson non è lo stesso che con Kennedy, nel frattempo è intervenuta la guerra del Vietnam: la seconda generazione Dc quella che ha scritto la Costituzione e impostato il boom economico esprime una maggiore autonomia, una maggiore originalità rispetto alla prima generazione, sia nel rapporto con l’Europa che con gli USA. Del resto la consonanza umana e spirituale tra De Gasperi e Adenauer non avrà altri epigoni ad eccezione, forse, del rapporto Kohl-Mitterrand negli anni ’80. Moro e Fanfani non hanno interlocutori veri e propri in Europa e nei confronti degli USA esprimono, prima con Johnson e poi ancora più con Nixon, quello che si può chiamare un “atlantismo critico”, oppure un “atlantismo adulto”. Proprio approfittando di questa fase di stallo nelle relazioni europee e transatlantiche, la politica estera italiana guidata da Fanfani conosce delle iniziative originalissime come la costituzione, tramite trattato internazionale, dell’IILA, Istituto Italo Latino Americano, una organizzazione multilaterale a tutti gli effetti che ha l’obiettivo di promuovere il ruolo dell’Italia come interlocutore di riferimento per l’inquieta società latinoamericana. L’intuizione di Fanfani consiste nel cogliere la domanda di quei paesi di avere un interlocutore del mondo libero e occidentale che rappresenti però stili e modalità altre rispetto a quelle esercitate dagli USA che proprio in quegli anni promuovono, in Sud America, una serie di svolte autoritarie in chiave anticomunista. Non avendo il passato coloniale della Spagna né il presente neocoloniale degli USA, Fanfani intende cogliere tutto il potenziale di attrattività che una realtà in crescita come l’Italia, può esercitare verso i paesi latinoamericani. Un’alternativa agli USA ma restando nel mondo libero, non un’alternativa comunista. Questa postura di atlantismo critico si attaglia a maggior ragione al profilo di Aldo Moro. Di lui si sa che non ha votato, il 4 aprile del 1949, il trattato della NATO perché temporaneamente assente dall’Aula. Sulle cause di questa assenza, se casuale oppure voluta, sono state date numerose interpretazioni. Fatto sta che mentre l’Italia anche dopo il 1968 prosegue, sebbene con meno convinzione, l’esperienza di centrosinstra, l’America di Nixon svolta a destra e chiude, nel 1971, la stagione di Bretton Woods e della parità oro dollaro. Finisce il multilateralismo economico finanziario. I cambi tornano a fluttuare, l’economia italiana conosce le prime crisi finanziarie dal dopoguerra.

 

Gli anni ’70

Anche la politica conosce le prime elezioni anticipate quelle del 1972 che interrompono il decennale ciclo dei governi di centrosinistra. Se guardiamo però la politica estera italiana dalla lente della Farnesina osserviamo che, a parte la breve stagione del ministro Giuseppe Medici proprio nel governo DC Liberali del 1972, alla guida degli Esteri dal 1969 al 1974 siede quasi continuativamente Aldo Moro: troppo giovane per diventare il terzo Presidente della Repubblica, dopo Segni e Saragat, chiamato dal Ministero degli Esteri ma forse anche troppo “adulto” e troppo “critico” per andare bene all’amministrazione Nixon.

I primi anni ’70 sono gli anni del risveglio della Comunità europea dopo il torpore politico e il boom economico degli anni ‘60. Ancora una volta sono gli shock esterni ad imprimere un’accelerazione al processo di integrazione: il già ricordato 1971 e poi nel 73 74, la crisi petrolifera. Il primo gennaio 1973 entrano Regno Unito, Irlanda e Danimarca, l’instabilità dei cambi porta al concepimento e alla realizzazione del cosiddetto “serpente monetario”, ovvero un sistema di fluttuazioni regolate. La maggiore insicurezza internazionale avvicina e integra i paesi europei. Si dimostra ancora una volta che l’unione fa la forza, ma il processo di allargamento assume vieppiù connotati tecnocratici e non politici.

Mentre la Comunità Economica Europea si depoliticizza nasce un altro contesto multilaterale che invece si rivelerà totus politicus, prima nella comunicazione simbolica forse che nell’efficacia pratica: il G5, poi G6 antesignani dell’attuale G8. Questa formula consacra definitivamente lo status dell’Italia come sesta potenza economica mondiale, ma è una conquista  fragile e non priva di ombre. Non si ritrova lo spirito dell’intesa tra Adenauer e De Gasperi, né la speranza di economie rampanti sancita dai Patti di Roma. Al G7 di Portorico nel 1976, Aldo Moro, Presidente del Consiglio in carica ancorché dimissionario dopo le elezioni di giugno, viene tenuto fuori dalla porta mentre i capi di stato e di governo di Stati Uniti, Germania, Francia e Regno Unito, dibattono del problema Italia e del ruolo crescente del Partito Comunista.

Fanfani e Moro non avranno mai la piena fiducia degli americani, tanto è vero che non diventeranno mai presidenti della Repubblica, ma non avranno neppure veri e propri compagni di strada in Europa. Il cancelliere tedesco Helmuth Schmidt e il presidente francese Valery Giscard d’Estaing temeranno sempre l’Italia come paese foriero di instabilità, economica, finanziaria e politica. Maggiore affidabilità sembrano assicurare altri democristiani quali Giulio Andreotti, Francesco Cossiga ed Emilio Colombo.

 

Verso l’integrazione europea

Nel 1979 si svolgono le prime elezioni del Parlamento europeo. È una scelta importante che punta proprio a ripoliticizzare un processo eccessivamente tecno-burocratico e proprio davanti a questa assemblea verrà illustrato nel 1981, l’Atto Colombo-Genscher, dal nome dei due ministri degli esteri di Italia e Germania che oltre a rilanciare il processo d’integrazione europea a livello politico, prevede un maggiore coordinamento nella politica estera e di sicurezza e nella lotta al terrorismo e pone le basi del percorso che arriverà al trattato di Maastricht.

L’Italia da problema torna ad essere un elemento di facilitazione e di risoluzione dei nodi, ma sarà l’ultimo do di petto della politica italiana. Emilio Colombo lascerà la Farnesina nel 1983 dopo tre anni di servizio, gli subentrerà Giulio Andreotti fino al 1989 e poi il socialista De Michelis dal 1989 al 1992. Il tema più scottante della politica estera italiana per tutti gli anni ’80 sarà la “questione palestinese”, qui l’atlantismo italiano viene messo a dura prova. Nell’ottobre del 1985, a seguito del sequestro dell’Achille Lauro, avvengono i cosiddetti fatti di Sigonella, la base militare della Nato in Sicilia circondata dai carabinieri italiani con l’ordine di lasciar partire l’aereo civile con bandiera jugoslava, sequestrato dagli americani,  con a bordo i terroristi palestinesi che avevano ucciso, sulla nave da crociera italiana, un ebreo americano paraplegico.

Una lettura complottista dirà che tangentopoli sarà la vendetta americana contro Craxi e Andreotti per i fatti di Sigonella. Per quanto riguarda l’europeismo italiano invece gli anni ’80, dopo l’iniziativa di Colombo in Italia trascorrono con una certa inerzia. I campioni di un rinnovato spirito europeo sono Kohl e Mitterrand. L’Italia è marginale e riluttante. Arriverà all’appuntamento con il trattato di Maastricht politicamente ed economicamente impreparata.

 

L’implosione della classe dirigente italiana

Il traguardo del Mercato Unico Europeo del 1992-93 vede l’implosione della classe dirigente italiana e il processo di integrazione europeo che era stato sempre sullo sfondo per tutti i primi 40 anni di storia repubblicana ora diventa oggetto di politica interna: primo punto dell’agenda politica ed economica. La moneta unica diventa l’obiettivo, la ragione politica della coalizione di centrosinistra, i cattolici di sinistra, senza più il Partito Chiesa, si raccontano che la storia alla fine gli ha dato ragione, la sinistra ex comunista pare trovare nell’Europa la riedizione del sol dell’avvenire. La destra balbetta, il percorso europeo non le appartiene, i suoi interlocutori in Europa tipo Jean Marie Le Pen risultano impresentabili. 

Prodi avrà una intesa personale molto forte con Kohl il quale però lo avrebbe sempre preferito alla guida di una centro moderato conservatore, che non alla guida della sinistra. Gli anni ’90 solo quelli della grande accelerazione politico tecnocratica verso la moneta unica, ma anche quelli del fallimento di ogni coordinamento e condivisione nella politica estera e di difesa come dimostra la tragedia jugoslava. Il primo ex comunista alla guida del governo, Massimo D’Alema farà una iniziativa ribattezzata giornalisticamente l’Ulivo mondiale a Firenze con il presidente americano Bill Clinton e quello brasiliano Fernando Henrique Cardoso. Clamorosamente assenti i leader europei. Una iniziativa del resto che avrebbe dimostrato nel tempo tutto il proprio velleitarismo e inconsistenza politica. La verità è che dal 1992 in poi la politica italiana si è quasi irreversibilmente ripiegata su se stessa.

 

L’Europa senza politica estera

L’Europa non è riuscita a diventare un vero e proprio spazio politico ma è rimasta solo uno spazio contabile. I parametri sono la sua dottrina e i suoi oracoli. Per dirla con Gramsci, l’Unione europea, sebbene ingranditasi fino a 28, ora 27 membri, è rimasta sempre alla fase economico corporativa, non è mai passata a quella etico politica. Esemplare la spaccatura in politica estera determinatasi all’indomani dell’iniziativa americana in Iraq, con Italia di Berlusconi, la Spagna e il Regno Unito al fianco degli Usa e Germania e Francia contrarie insieme alla Russia.

Unico vero momento di iniziativa europea in politica estera è stato quando, nell’estate del 2006, l’Italia di Prodi con D’Alema ministro degli esteri e Parisi ministro della difesa decise di intervenire in Libano per fermare il lancio dei razzi contro Israele e la conseguente invasione da parte dell’esercito della stella di Davide. In quel caso funzionò l’asse franco italiano, non essendo la Germania, un paese geograficamente mediterraneo. Con l’ultimo governo Berlusconi l’europeismo italiano raggiunge il punto più basso in termini di dignità nazionale. Storico il siparietto denigratorio tra Merkel e Sarkozy nei confronti del presidente del Consiglio italiano.

L’autunno del 2011 con la Bundesbank che non rinnova i titoli del debito pubblico italiano rappresenta un altro turning point della vicenda: non è più l’iniziativa politica italiana a concorrere a determinare le scelte dell’Europa, ma sono le istituzioni finanziarie dei paesi membri, anzi del Paese con l’economia più forte, a determinare la politica di un paese membro, in questo caso l’Italia.

 

Dopo il sovranismo populista, la stagione neo-degasperiana di Draghi

Negli anni ’10, e a seguito della crisi scoppiata in America e nel Regno Unito nel 2008, la classe media occidentale subisce un arretramento e l’Unione europea da sol dell’Avvenire diventa sentina di tutti i mali. Nasce e si afferma nel dibattito pubblico e nelle urne il sovranismo populista: l’Europa smette di essere la soluzione e diventa il problema. Lo dicono per primi gli inglesi che nel referendum del 2016 votano per la Brexit. L’assalto dei sovranismi alla debole e squalificata Unione viene però sventato con le elezioni del 2019. Il voto diviso degli alleati di governo italiani sulla fiducia alla Von Der Leyen anticiperà di qualche settimana la crisi del governo giallo verde. Ancora una volta gli equilibri europei intervengono per modificare quelli italiani. Con Mario Draghi l’atlantismo e l’europeismo sembrano essere tornati alla stagione degasperiana. Come il leader trentino l’ex banchiere centrale eredita un paese indebolito, allora impaurito dalla sconfitta, ora dalla globalizzazione grande e terribile. Non ci sarà più spazio per gli sbandamenti filo russi e filocinesi ma non ci sono neppure più le condizioni per un “atlantismo critico” come quello di Moro e Fanfani. Come De Gasperi, Draghi manterrà probabilmente un prudente equilibrio tra atlantismo ed europeismo, senza inseguire le suggestioni ispirate all’autonomia strategica per le quali l’Italia non sembra assolutamente pronta.

Giorgio Benigni
benigni@per.it

Analista di politica italiana e internazionale, dottorato in diritto costituzionale italiano e comparato. Ha un'esperienza di lungo corso come consigliere politico in diverse campagne elettorali e all'interno di segreterie governative e negli uffici studi e legislativi di gruppi parlamentari. Da due anni promuove l’economia circolare e cura le relazioni istituzionali della start up Mercato Circolare.

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