Dieci tesine per il riformismo istituzionale | Fondazione PER
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Dieci tesine per il riformismo istituzionale

di Carlo Fusaro

 

1. Il declino assoluto e soprattutto relativo dell’Italia è sotto gli occhi di tutti: esso è in corso da decenni ed è anche assai marcato. E’ vero che la qualità della vita resta mediamente (ma con notevoli squilibri) alta, il che rende la percezione del fenomeno non abbastanza chiara a molti, forse ai più. Ma se non siamo d’accordo su questo, inutile proseguire: soprattutto inutile teorizzare e praticare il riformismo.

2. Perché comunque lo si voglia definire (il meglio possibile o il meno peggio, nel contesto dato) il riformismo è cambiamento; la sua alternativa, infatti, è la conservazione. Entrambe le opzioni sono legittime, evidentemente, purché non si voglia camuffare l’una per l’altra. Ma se riformare vuol dire cambiare, ciò presuppone non solo la messa in discussione degli assetti in essere: impone soprattutto lo sforzo di trasformarli.

Per far questo servono: un’analisi di cosa non va, la scelta degli obiettivi, l’individuazione degli strumenti per perseguirli, e prima di ogni altra cosa la volontà di farlo. Ed impone la consapevolezza che cambiare comporta incertezze e comporta rischi, rischi collettivi e rischi individuali.

Non c’è riformismo senza disponibilità ad accettare una qualche dose di rischio: che una buona progettazione ed esecuzione consentirà di ridurre, mai di eliminare. Queste sarebbero banalità se non fosse che – a ben vedere – proprio sui rischi del cambiamento puntano più di ogni altra cosa i conservatori, coloro che non vogliono affatto cambiare (magari fingendo di proporre cambiamenti diversi da quelli in discussione, ma sempre opponendosi strenuamente a quelli concretamente possibili e all’ordine del giorno). Il guaio è che per ragioni culturali e soprattutto demografiche viviamo in una società risk adverse, una società stanca e vecchia, onusta di una grande storia della quale ancora vive (anche letteralmente), una società nella quale coloro che non hanno molto futuro sono troppi rispetto a coloro che di futuro ne hanno tanto, ma vengono frustrati dai primi nel loro tentativo di viverlo e coglierlo.

Al di là delle infinite ed ormai insopportabili chiacchiere sull’esigenza di cambiare questo e quello in ogni possibile ambito, considero un ulteriore dato di fatto la constatazione che la società italiana è una delle più conservatrici al mondo: certamente la più strenuamente e graniticamente conservatrice che a me sia capitato di conoscere. (Onestà intellettuale impone di ammettere che i lasciti del passato, alcune realizzazioni recenti, un ambiente per lo più decentemente protetto e godibile, almeno in larghe parti del paese, possono giustificare una qualche prudenza conservatrice.)

3. La prima domanda che ci si deve onestamente porre, allora, è: vogliamo invertire questo declino? Ciò che caratterizza il riformista è, per l’appunto, che, pur consapevole dei rischi che ciò inevitabilmente comporta, ritiene preferibile correrli piuttosto che rinunciare se non a invertire, almeno a rallentare fortemente il declino.

Si tratta di un’opzione politica fondamentale, che comporta una serie di ricadute consequenziali se viene considerata, come si deve, una priorità. Inoltre occorre essere consapevoli che non necessariamente, tanto meno automaticamente, una scelta del genere incrocia il consenso maggioritario. Anzi, direi che considerata la società italiana attuale, occorre attendersi che le resistenze contro una strategia volta a rallentare o invertire il declino siano fortissime: perché essa difficilmente può non scontrarsi con interessi poderosi, perché essa difficilmente può evitare di sfidare le abitudini consolidate, perché essa impone inevitabilmente di correre rischi che tanti non intendono correre (vedi sopra). Il problema politico è quello di riuscire a raccogliere prima di tutto nella società e nella pubblica opinione il consenso sufficiente a perseguire una strategia del genere. Finora non è riuscito a nessun partito e a nessun leader, se non per un tempo troppo breve a produrre e consolidare risultati tangibili. 

4. Anche per questo, ma non solo per questo, la seconda fondamentale domanda è: abbiamo gli strumenti per invertire il declino, che è un declino qualitativo e quantitativo (di sviluppo e ricchezza, di civiltà e di cultura, di socialità)? Per strumenti intendo: le risorse umane, le risorse finanziarie, le risorse istituzionali e le risorse politiche. A me pare che ad essere ottimisti possiamo dire di avere, dopo la poderosa reazione alla crisi del Covid-19 da parte dell’Unione Europea e di tutte le sue istituzioni (Bce, Mes, Bei), le risorse finanziarie: ma solo quelle. Non sono certo che abbiamo le risorse umane (in parte, sì, naturalmente: il problema è che non sono adeguate nè sufficienti): ma di questo non tratto in questa sede. Mentre sono assolutamente certo che manchiamo gravemente delle risorse istituzionali e politiche minime necessarie.

5. Investiti bene (non “spesi”) oltre 200 mld di euro aggiuntivi in quattro-cinque anni, cioè un extra 3-4% del nostro attuale PIL ogni anno, sarebbero in grado di dare al paese una considerevole sferzata. C’è qualche lettore di queste righe tanto audacemente ottimista da pensare che l’Italia di oggi, con questi governi (o altri) ma soprattutto con questa governance, sia anche vagamente all’altezza di una sfida del genere?

Non ne sono all’altezza le massime istituzioni politiche, non ne sono all’altezza gran parte delle Regioni e dei comuni, non ne sono all’altezza le pubbliche amministrazioni umiliate da cultura legalistica, mancanza di veri incentivi, assenza di cultura degli obiettivi e del risultato, soffocate dal formalismo legalistico e demotivate dai controlli preventivi, dalla conflittualità successiva, dall’invadenza della giustizia amministrativa ed ordinaria che costringe anche i meglio disposti ad atteggiamenti difensivi, da sistemi di selezione e formazione adatti a cento anni fa, dall’ignoranza e dalla non applicazione delle moderne teorie dell’organizzazione.

Da Sabino Cassese a Massimo Balducci (ma anche tanti altri e non da oggi) ci spiegano quanto sarebbe necessario riorganizzare seriamente e a fondo le nostre pubbliche amministrazioni, liberarle da tutto ciò che le soffoca e che concorre a renderle costose, meno efficienti di quanto dovrebbero, spesso scarsamente efficaci. Non mi disperdo: tutti conosciamo i dati deprimenti sui tempi di decisione, progettazione, realizzazione delle opere pubbliche grandi e piccole nel nostro paese.

6. Non a caso, da diverso tempo e soprattutto in epoca di Covid-19 sentiamo levarsi, un coro unanime: liberiamo l’Italia dalla sua soffocante burocrazia. A dirla chiara chiara, io penso che sia la burocrazia a dover essere liberata dall’Italia, non viceversa. Che essa funzioni male l’ho appena detto: ma funziona male perché non è messa strutturalmente nelle condizioni di far bene e soprattutto perché si fa finta di ignorare che, lasciando da parte ciò che ho appena detto al punto precedente, ciò che si chiama convenzionalmente “burocrazia” non è affatto burocrazia. E’ altro.

Se, come ci si spiega, occorrono non so quante decine di passaggi, autorizzazioni, pareri, visti, permessi e timbri per aprire una gelateria (Sabino Cassese dice 73 con 26 enti diversi) ciò dipende in minima parte dalla burocrazia cattiva, ciò dipende dalla stratificazione e dall’intrico di competenze che abbiamo eretto normativamente: e questo intrico, a sua volta, dipende da scelte che sono politiche a tutela di questo o quell’interesse, per quanto legittimo.

Coacervo di interessi reputati tutti degni quale di promozione, quale almeno di tutela a causa dell’incapacità politica dei decisori di selezionare gli obiettivi e gli interessi, appunto, stabilendo un nitido ordine di priorità. Così anche provvedimenti che originano decentemente semplici di passaggio in passaggio nell’iter di approvazione vanno divenendo via via più complessi: dal ministero che propone il provvedimento al concerto con gli altri ministri, al consiglio dei ministri, al confronto con altri enti e istituzioni, alle commissioni parlamentari finché in ultimo arriva qualche magistrato a dire che anche tal’altra istituzione o ente andava compreso fra quelli da sentire o addirittura coinvolgere mediante intesa. Scendendo per li rami, tutto ciò diventa i 73 adempimenti cui il neoimprenditore deve assolvere per aprire la sua gelateria.

7. Certamente sarebbe da ignoranti in senso tecnico far finta di non vivere in una società complessa e pensare che la complessità istituzionale e sociale possa essere ridotta a colpi di machete. Ma ciò vale in Italia come altrove, non è – la complessità – prerogativa nostra: credo però che prerogativa nostra sia quella di esserci spogliati, degli strumenti per ordinare e governare la complessità, per contenerla entro certi limiti, per farlo in modo trasparente e tale che ciascuno possa assumersi le sue responsabilità.

Il riformismo istituzionale degli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso si scontrò continuamente con coloro che sostenevano che non di grandi riforme ci fosse bisogno ma riforme dei rami bassi delle nostre istituzioni. Non avevano tutti i torti, ma non avevano capito quella che a me pare la cosa fondamentale: che senza innovare radicalmente le nostre massime istituzioni politiche non esiste volontà politica che possa riuscire a tradurre le proprie anche migliori intenzioni in realizzazioni concrete.

Questo è il punto: ed è per questo che i riformisti non possono non insistere col proporre, prima di tutto, il riformismo istituzionale, costituzionale ed elettorale. Può darsi questo riformismo sia fuori moda dopo la micidiale batosta del 2016 però a me pare che la richiesta di un’Italia meno ingessata e burocratica sia solo il nuovo modo più á la page di chiedere proprio quel genere di riforme. Senza strumenti adeguati, il riformismo non va da nessuna parte e anche le migliori leadership riformiste finiscono logorate nel tritacarne del parlamentarismo frammentato dove i gatekeepers da tacitare sono tanti e tali che si parte in una direzione e si finisce per ritrovarsi diretti in quella opposta.

8. Chi culturalmente si oppone a riforme del sistema politico-istituzionale, al di là della motivazione c.d. emergenziale, parte dall’idea che una democrazia consensuale sia da preferire a una democrazia maggioritaria. Non è una tesi peregrina da liquidare con un’alzata di spalle. Da diverse parti, in giro dell’Europa, ha funzionato e, con crescenti difficoltà, funziona tuttora (Belgio, Paesi Bassi, Svizzera e in certa misura Germania).

Al riguardo va detto prima di tutto che il modello consensuale va mostrando, appunto, le corde. Questo succede perché nella democrazia contemporanea nella quale internet e i social hanno un rilievo molto marcato, la ricerca paziente del compromesso consensuale è via via più difficile. Soprattutto il modello consensuale richiede partiti politici in discreta salute, in grado di guidare l’opinione pubblica verso i compromessi necessari. Io ritengo che questo genere di partiti politici sia al tramonto e penso che in Italia sia ormai del tutto tramontato: né risorgerà più.

Basti pensare, errori a parte, alle sorti del Pd: unica organizzazione che mantiene alcune delle sembianze del partito politico del Novecento (alcune). Non credo che sia solo colpa dei suoi dirigenti se, ad ogni livello, non è più gestibile; soprattutto invito ad osservare come nel contesto attuale l’opinione pubblica non sembra più disposta ad accettarne riti e modalità operative soprattutto interne. Ciò che un tempo era risorse preziosa, e in parte lo sarebbe tuttoa, la discussione interne trasparente e aperta, viene presentato e percepito come intollerabile conflittualità, se non slealtà di questo o quello. Il risultato è che il Pd è vissuto dai cittadini come un partito insopportabilmente rissoso di politicanti: il che obiettivamente non è se uno giudica col metro del secolo scorso, ma così oggi appare. Tramontati per sempre i partiti che i meno giovani di noi hanno conosciuti, è necessariamente il momento istituzionale che va irrobustito e rafforzato di risorse giuridiche e di legittimazione. Non vedo alternativa.

9.    Certo il riformista (e in particolare il riformista istituzionale) non può non domandarsi come mai finora ha fallito. Dettagli a parte (spesso sovrastimati) il vero è che la società italiana per le ragioni brevemente indicate sopra solo per periodi troppo brevi (di recente per esempio il biennio 2013-2015) ha considerato le riforme davvero necessarie, sufficientemente necessarie da giustificare i rischi impliciti.

Così, partiti di slancio, i riformatori si son trovati rimandati alla casella iniziale a furor di popolo, in un ricorrente gioco dell’oca. Forse, ma solo forse, la sfida del NGEU e del rilancio postCovid-19 per un’Italia che torni a creare sviluppo e opportunità, potrebbe essere la base per rilanciare il riformismo istituzionale.

E’ poi utile, credo, selezionare ancor di più le proposte da avanzare, semplificarle al massimo, accentuarle senza ambiguità evitando di annacquarle (checché ne pensi tizio o caio o questo o quel gruppo interno), proporle secondo un nitido ordine di priorità, sottoporle all’opinione pubblica con chiarezza senza mai deflettere dai punti essenziali. In pratica fare l’opposto o quasi, di quello che il Pd ha fatto negli anni più recenti, per esser chiari.

10. Giustizia a parte (che è fondamentale ma non è oggetto di questo articolo, e che del resto mi sento di escludere sia un problema che possa essere risolto senza previe congrue riforme istituzionali, cioè senza un rilancio della politica), a me pare che i riformisti debbano ripartire da tre sole cose: forma di governo (con legge elettorale inclusa), bicameralismo, rapporto Stato-Regioni. Tutto il resto o è contorno o dipende dall’esser riusciti a innovare sui punti precedenti, e dunque verrà dopo. Vediamo rapidamente.

Forma di governo e legge elettorale.

Un rilancio dell’Italia non è neppure concepibile se non si rafforzano i momenti dell’unità d’indirizzo politico e della decisione politica, e se non si garantisce a chi assume responsabilità di governo il tempo necessario di investire in risultati che vadano oltre il brevissimo termine.

A questo scopo occorrono legittimazione e strumenti giuridici. Non c’è nulla da inventare, perché tutto è stato teorizzato, scritto, detto e proposto. La scelta d’indirizzo politico va legittimata dal momento elettorale: eleggendo maggioranza e governo ovvero un capo dello Stato alla francese.

Non è la stessa cosa naturalmente. Io preferisco la prima soluzione perché, anche se con qualche rischio dualistico, fa sopravvivere la figura presidenziale come figura in qualche modo al di sopra delle parti, cosa che per definizione non può avvenire col presidente direttamente eletto con poteri governanti (anche se da de Gaulle in poi i presidenti francesi hanno sempre giocato, comunque, sull’ambiguità della figura che detta l’indirizzo ma lo fa a nome della Nazione e quindi più in alto delle altre istituzioni politiche). Ci sono ulteriori differenze: che nel caso del premier elettivo si deve pensare a una legge elettorale maggioritaria a doppio turno di lista; nel caso del presidente eletto la cosa più ragionevole sarebbe l’adozione del modello francese in toto inclusa l’elezione della Camera sulla base di collegi uninominali, sempre a doppio turno, e successiva di un mese o due all’elezione presidenziale.

In entrambi i casi si impone la contestuale abolizione del doppio rapporto fiduciario (può sussistere solo con una Camera, naturalmente). Sconsiglierei ai riformisti di impiccarsi a uno dei due modelli: conta la sostanza e sarebbe intelligente dirsi disposti a ragionare (ma senza pasticci) su quello dei due che le altre forze politiche sono disposte a votare. Non si possono nutrire dubbi sul fatto che questa è la priorità delle priorità: il riformismo di policies, per c.d., dipende dall’aver prima fatto questa riforma. E’ dalla testa che occorre cominciare.

Bicameralismo e rapporti Stato-Regioni.

Anche qui, nulla da inventare. E’ da decine di anni che sappiamo che – scorie del passato a parte – due camere si giustificano nel mondo contemporaneo solo ed esclusivamente se rappresentanto constituencies e stakeholders diversi.

In uno stato a regionalismo marcato una seconda camera ha senso se rappresenta le Regioni. E in Italia c’è da uscire dall’ambiguità figlia del ritardo nella nascita di quest’ultime, per cui i comuni e le città metropolitane dialogano e negoziano più con lo Stato che con la Regione cui appartengono.

Quindi niente pasticci e rappresentanza indiretta nella seconda Camera dei governi regionali, modello Germania per capirsi, con delegazioni che votano come indica il presidente della Regione di appartenenza; riordino delle competenze (anche qui senza impiccarsi a modelli, salvo pretendere la coerenza interna), ma – ancora alla tedesca – prevalenza della legge statale sempre e comunque (quando serve e, va da sé, col concorso della Camera delle Regioni); fra le competenze regionali, sulla base di principi statali, l’ordinamento degli enti locali (come nelle regioni speciali, è già da molti anni).

11. Inutile aggiungere altro. Basta e avanza. Resta da dire qualcosa sul come e sul quando. Sul quando il riformista non può nutrire dubbi: non sarà mai troppo presto, sarà sempre troppo tardi: abbiamo buttato via trent’anni almeno e un paio-tre di buone occasioni in cui ci eravamo andati vicino, e le esigenze del momento imporrebbero di fare presto, prestissimo. Questo è il vero Piano di riforma nazionale!

Sul come, a me pare che si potrebbe concentrare tutto su due progetti di revisione, prendendo atto della difficoltà di varare e difendere progetti organici (che pur sarebbero in astratto la cosa migliore perché in diritto costituzionale tutto si tiene).

Un progetto per la forma di governo e la soppressione del doppio rapporto fiduciario; un progetto per il bicameralismo e i rapporti Stato-Regioni (che proprio non possono scindersi). Naturalmente mi rendo perfettamente conto che oggi le condizioni politiche sembrano inesistenti.

Ma penso che i riformisti non dovrebbero avere incertezze nel dire due cose: primo, le riforme sono quel che serve prioritariamente al paese e siamo disposti a farle con chiunque ci stia; secondo, rifiutiamo la logica del “non ce lo possiamo permettere” (è il contrario, non ci possiamo permettere di non farle) legata a quella delle permanenti per quanto sempre cangianti emergenze (i comunisti, Berlusconi, Salvini) che giustificherebbero rinvi, ritardi e perfino passi indietro (vedi vicende attuali della legge elettorale). In particolare i riformisti sanno che non si può esserlo a giorni alterni, non si può cambiare idea ad ogni nuova contingenza, non si può dare all’opinione pubblica l’idea di gente per cui tutto è sempre e comunque negoziabile.

Il Pd del 2007 nacque come partito riformista a vocazione maggioritaria con una sua strategia precisa: si può se necessario congelarla provvisoriamente, ma senza rinunciare a promuoverla e soprattutto senza invertirla dando segnali in direzione opposta (o peggio, come in questi giorni: quando esponenti per ora a titolo individuale, ma troppi, di un partito che sarebbe in teoria maggioritario fanno delle legge proporzionale, improvvisamente, la condizione per dire sì a un taglio dei parlamentari che hanno votato con l’intero Parlamento e che è nei loro programmi da decenni).

Carlo Fusaro
Carlo Fusaro
fusaro@lib.it

Già professore ordinario di Diritto elettorale e parlamentare nell’Università di Firenze e già direttore del Dipartimento di diritto pubblico. Ha insegnato nell’Università di Pisa ed è stato “visiting professor” presso le università di Brema, Hiroshima e University College London. Presidente di Intercultura ONLUS dal 2004 al 2007, trustee di AFS IP dal 2007 al 2013; presidente della corte costituzionale di San Marino dal 2014 al 2016; deputato al Parlamento italiano per il Partito repubblicano (1983-1984).

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