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Diritti civili e sociali: la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

di Claudia Tubertini

 

1.Autonomia differenziata e determinazione dei LEP: le connessioni e le implicazioni

Il riconoscimento alle Regioni ordinarie che ne facciano richiesta di forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116 comma 3 Cost. si basa su due pilastri fondamentali: il principio di differenziazione nella distribuzione delle funzioni amministrative, sancito esplicitamente dall’art. 118 della Costituzione, e la differenziazione insita nel riconoscimento della potestà legislativa regionale, concorrente e residuale, ad opera dell’art. 117, commi 2 e 3 della Costituzione. La differenziazione prefigurata dall’art, 116, comma 3, tuttavia, deve essere attuata tenendo a mente la garanzia dell’unità giuridica ed economica dello Stato a cui pure la stessa Costituzione si riferisce, proprio in relazione all’impatto che l’esercizio dell’autonomia regionale e locale può determinare (art. 120 Cost.). Sono questi gli elementi che hanno portato parte della dottrina a suggerire di definire con legge ordinaria una serie di condizioni di garanzia – procedurali, ma anche di contenuto – volte a rendere compatibile il processo di attuazione del regionalismo differenziato con un sistema, come quello italiano, che resta comunque unitario; e ad inserire in tale contesto il principale congegno costituzionale di tenuta unitaria del nostro sistema, ovvero la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (LEP).

In effetti, l’art. 117, comma 2 lett. m) Cost. ha affidato alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina dei LEP proprio per superare le disparità di trattamento ed i divari territoriali che si traducono in inaccettabili disuguaglianze tra i cittadini. La definizione preventiva, da parte del legislatore statale, dei LEP è generalmente considerata operazione necessaria in tutti i settori, o almeno nei settori a più elevato rischio di disuguaglianza nel godimento di diritti, o perché già attualmente caratterizzati da forti differenziazioni o da un livello di soddisfacimento di tali diritti non adeguato, o perché comunque connessi a prestazioni di beni o servizi ad elevato costo, per i quali l’intervento dei pubblici poteri è da considerarsi essenziale ed ineliminabile per la loro garanzia effettiva.

È noto, tuttavia, che solo in alcune materie esiste attualmente una disciplina legislativa (più o meno articolata, ed accompagnata anche da parametri quantitativi e qualitativi) dei LEP, o questi sono, almeno in parte, ricavabili in base alle coordinate costituzionali ed alla giurisprudenza in materia. Si tratta di una lacuna più volte segnalata anche dalla Corte Costituzionale, che considera la definizione dei LEP come un elemento imprescindibile per uno svolgimento leale e trasparente dei rapporti finanziari fra lo Stato e le autonomie territoriali (si vedano, tra le tante, le sentenze n. 197 del 2019, n. 117 del 2018, n. 220 del 2021). Si comprende, pertanto, il timore da più parti avvertito che un incremento dell’autonomia di singole Regioni possa condurre ad accrescere i divari territoriali già esistenti: timore fatto proprio soprattutto da quei territori in cui il livello di soddisfacimento dei diritti risulta già ora insufficiente, e per i quali, quindi, la definizione dei LEP potrebbe dare legittimo fondamento alla rivendicazione di un livello adeguato di finanziamento. E’ importante sottolineare, infatti, che in base all’interpretazione ormai consolidata della previsione costituzionale dei LEP, e sostenuta anche dalla Corte Costituzionale, essi costituiscono al contempo «la soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale, nonché «il nucleo invalicabile di garanzie minime» per rendere effettivi tali diritti (sentt. n. 142 del 2021 e n. 62 del 2020). Di conseguenza, la loro definizione da parte dello Stato implica anche il dovere di copertura finanziaria, ovvero il dovere per lo Stato di creare le condizioni per un loro concreto soddisfacimento (per le Regioni e gli enti locali, attraverso le fonti di entrata regionale previsti dall’art 119 Cost.). L’eventuale incremento di risorse a favore dei territori differenziati non dovrebbe, quindi, intaccare la quota di risorse necessarie a garantire i LEP su tutto il territorio nazionale. Tale garanzia di copertura finanziaria dei LEP è stata sancita dalla legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale, sia pure in condizioni di efficienza ed appropriatezza, ovvero secondo meccanismi di quantificazione delle risorse necessarie basati non sulla spesa storica, ma sui cd. costi e fabbisogni standard e sull’attivazione di meccanismi di perequazione a favore dei territori con minore capacità fiscale. Tuttavia, proprio l’opera di determinazione dei costi e fabbisogni standard relativi alle prestazioni essenziali è, come noto, da lungo tempo in attesa di completamento, presentando, come quella di definizione dei LEP, un tasso di elevata complessità tecnica, oltre che un elevato grado di politicità, portando ad un probabile incremento delle disponibilità finanziarie complessive attualmente destinate alla copertura delle prestazioni essenziali o richiedendo quantomeno difficili scelte di redistribuzione delle risorse complessive necessarie alla garanzia di tutti i diritti civili e sociali.

2. La determinazione dei LEP come condizione per l’attuazione del regionalismo differenziato: la procedura speciale prevista nella legge di bilancio per il 2023

Di tutti questi elementi e condizioni per una attuazione dell’art. 116 comma 3 secundum Constitutionem ha cercato di tener conto la legge di bilancio per il 2023, che anzitutto, ha dichiarato espressamente la determinazione del LEP condizione per il riconoscimento della maggiore autonomia, ed ha poi dettato una procedura speciale per l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei connessi fabbisogni standard nelle materie suscettibili di riconoscimento di forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116, comma 3 Cost., (art. 1, comma 791-798 della legge 29 dicembre 2022, n. 197).

In verità, la formulazione utilizzata dal legislatore per definire l’oggetto della procedura sembra indicare quale obiettivo prioritario non tanto l’individuazione di prestazioni attinenti a diritti (quello che la Corte Costituzionale, come già ricordato, ha definito «il nucleo invalicabile di garanzie» per rendere effettivi tali diritti), ma piuttosto la fissazione «della soglia di spesa costituzionalmente necessaria che costituisce nucleo invalicabile per erogare le prestazioni sociali di natura  fondamentale,  per  assicurare  uno   svolgimento   leale   e trasparente dei rapporti finanziari  tra  lo  Stato  e  le  autonomie territoriali, per favorire un’equa ed  efficiente  allocazione  delle risorse  collegate  al  Piano  nazionale  di  ripresa  e  resilienza».  L’obiettivo sembra essere, quindi, di individuare la quota di risorse finanziarie statali da considerare intangibile in quanto destinata a garantire la copertura delle prestazioni già evincibili come essenziali a legislazione vigente, siano esse erogate da amministrazioni statali, regionali o locali. A tal fine, si istituisce una sede di concertazione apposita, una Cabina di Regia presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri e composta dal Ministro per gli affari regionali e le  autonomie,  il  Ministro  per  gli  affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR, il Ministro  per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, il  Ministro dell’economia e delle finanze ed i Ministri competenti nelle materie dell’art. 116, comma 3, nonché dal Presidente della Conferenza delle Regioni e dai Presidenti di ANCI ed UPI, affiancata da una apposta struttura tecnica, la quale è chiamata a effettuare una ricognizione della normativa statale e delle funzioni esercitate dallo Stato e dalle Regioni a statuto ordinario in ognuna delle materie di cui all’articolo 116, comma 3 Cost.; una ricognizione della spesa storica a carattere permanente dell’ultimo triennio, sostenuta dallo Stato in ciascuna Regione per l’insieme delle materie del 116, per ciascuna materia e per ciascuna funzione esercitata dallo Stato; l’individuazione delle materie o gli ambiti di materie che sono riferibili ai LEP, sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard; la determinazione, nel rispetto dell’articolo 17 della legge 196/2009, e, comunque, nell’ambito degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente, dei LEP, sempre sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard.

La proposta deve tradursi, in conclusione, nella predisposizione di uno o più schemi di DPCM, da adottarsi da parte del Presidente del Consiglio previa intesa nella Conferenza Unificata, con cui sono determinati, anche distintamente, i LEP e i correlati costi e fabbisogni standard nelle materie di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione.

Pur non essendo specificato, l’intero procedimento costituisce la premessa necessaria per quantificare le risorse trasferibili alle Regioni richiedenti maggiore autonomia, garantendo al contempo che esse possano assicurare, nel proprio territorio, i LEP, e che questa maggiore autonomia finanziaria loro concessa mantenga inalterate le risorse necessarie a garantire i LEP nella restante parte del territorio nazionale.

Il procedimento ha sollevato, sin dal suo primo apparire, una serie di perplessità, a partire dal suo perimetro di applicazione: esso riguarda infatti solo le materie dell’art. 116, comma 3, e non tutte quelle nelle quali è presente l’esigenza di definire le prestazioni essenziali e di assicurarne il finanziamento; non appare destinato a risolvere, quindi, il problema dei complessivi disequilibri presenti nel Paese nell’accesso e nella garanzia delle prestazioni essenziali, escludendo da questa operazione una serie di materie (prima tra tutte, l’assistenza sociale) dove la garanzia dei diritti appare tuttora diseguale a livello territoriale, così come la loro copertura finanziaria. Un altro aspetto critico è che la perimetrazione dell’esatto contenuto delle materie elencate all’art. 116, comma 3 è operazione di indubbia complessità, considerati i numerosi intrecci con le competenze statali e la compresenza al loro interno di diverse amministrazioni erogatrici di prestazioni essenziali (primi tra tutti, i comuni): per questo, è oggetto di discussione la scelta di affidare questa perimetrazione, in primis, alla Cabina di Regia, che si sostituirebbe, così, agli organi titolari del potere legislativo. Ma soprattutto, l’individuazione delle prestazioni essenziali dalla legislazione già vigente, si osserva, non potrà rimediare alla circostanza che, in molti casi, le risorse attualmente destinate alla copertura di queste prestazioni sono insufficienti, considerato che si prevede di definire i loro costi e fabbisogni standard nell’ambito degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente.

Ulteriori dubbi sorgono dal fatto che la procedura non ha previsto alcun coinvolgimento del Parlamento, prevedendo la determinazione finale dei LEP tramite DPCM: fonti amministrative il cui contenuto – l’individuazione delle prestazioni essenziali e delle relative risorse – presenterà comunque un’enorme rilevanza per tutti i livelli di governo, anche laddove la Cabina di Regia (o il Commissario governativo, già previsto per sostituirla in caso di mancato rispetto dei tempi previsti dalla legge) dovesse correttamente interpretare il proprio ruolo in un’ottica ricognitiva dei LEP ricavabili a legislazione vigente e non innovativa, stante, come detto, la politicità insita nella individuazione delle prestazioni essenziali e nella quantificazione del loro costo. Nel caso non fosse così, e i DPCM si spingessero oltre la funzione ricognitiva, l’intera procedura risulterebbe, del resto, in contrasto con la riserva di legge relativa in materia di LEP, che la Corte Costituzionale ha rinvenuto nella formulazione dell’art. 117, comma 2, lett. m) Cost. (sentenza n. 88/2003).

3. La determinazione dei LEP nel disegno di legge quadro sull’autonomia differenziata: i dubbi irrisolti

I profili problematici sopra evidenziati non sono del tutto superati dall’attuale formulazione del disegno di legge recante “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”, approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri il 16 marzo 2023 e depositato presso il Senato il 23 marzo 2023 (ddl S615). Sembra invariato, infatti, il perimetro della definizione dei LEP: le sole materie dell’art. 116 comma 3 Cost., come dimostra l’integrale richiamo alla procedura speciale di definizione dei LEP operato dall’art 3, comma 1 del disegno di legge. Nel medesimo disegno di legge, tuttavia, si precisa che l’individuazione dei LEP riguarda “le materie o ambiti di materie indicati con legge”. La scarsa chiarezza di questa disposizione (ci si riferisce alle materie già indicate dalla legge, cioè quelle nelle quali la legge già identifica o permette di identificare i LEP, o si vuole affidare alla preventiva definizione della legge, e quindi ad un potenziale nuovo intervento del Parlamento, l’individuazione delle materie nelle quali è necessario definire i LEP?) rischia di determinare un corto circuito, anche nei tempi, tra i lavori della Cabina di regia (che, in teoria, dovrebbe aver già avviato il proprio lavoro, e terminare la prima parte di definizione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni entro il mese di giugno) e quelli dell’approvazione di questo disegno di legge e dell’avvio della procedura in esso prevista. In altre parole, la procedura di determinazione dei LEP deve garantire che sia il Parlamento, e non l’Esecutivo, a dettare, almeno nelle sue linee generali, la disciplina dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali, in linea con la già menzionata riserva di legge in materia, e ciò deve essere possibile in tutti i settori in cui sia necessario assicurare l’uguaglianza interterritoriale, colmando le lacune dell’attuale legislazione o addirittura rivedendola, laddove l’attuale disciplina dei LEP non si sia rivelata idonea ad assicurare questo obiettivo. Sono queste le condizioni che la legge in oggetto deve poter assicurare.

All’evidente scopo di recuperare il ruolo del Parlamento, in effetti, il secondo comma dell’art. 3 del disegno di legge prevede che l’emanazione dei DPCM di determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard sia condizionato all’acquisizione del parere delle Camere. Ma i termini perentori stabiliti per la loro acquisizione (45 giorni), così come per l’espressione del parere della Conferenza Unificata (30 giorni), decorsi i quali i decreti possono essere comunque adottati, non sembrano sufficienti a garantire le prerogative del Parlamento e lasciano comunque la decisione ultima nelle mani dell’Esecutivo.

Non del tutto soddisfacente è anche la previsione del comma 4 del citato articolo, secondo la quale qualora, successivamente alla data di entrata in vigore della legge di approvazione dell’intesa, in materie oggetto della medesima, i LEP, con il relativo finanziamento, siano modificati o ne siano determinati ulteriori, la Regione e gli enti locali interessati sono tenuti all’osservanza di tali livelli essenziali «subordinatamente alla corrispondente revisione delle risorse relative ai suddetti LEP secondo le modalità di cui all’articolo 5», il quale a sua volta affida ad una Commissione paritetica tra lo Stato e la Regione la determinazione delle risorse necessarie per l’esercizio delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia.

Questa disposizione, in effetti, pare superare il limite della determinazione delle risorse relative ai LEP secondo il criterio dell’invarianza della spesa; tuttavia, essendo formulata in termini di garanzia a favore delle Regioni che otterranno l’autonomia differenziata, affinché non siano chiamate a erogare ulteriori prestazioni essenziali con risorse insufficienti, è assai lontana da un impegno generale del legislatore ad adeguare gli stanziamenti necessari per i LEP, da qualunque amministrazione siano al momento prestati.

4. Osservazioni conclusive

Il tema delle disuguaglianze territoriali nel godimento dei diritti civili e sociali è particolarmente sentito nel nostro Paese, tanto che anche l’attuale contesto di regionalismo “simmetrico” è spesso accusato di aver incrementato i divari, anziché di aver adattato l’azione amministrativa alle diverse esigenze dei contesti territoriali di riferimento; lo dimostra la polemica che da molti anni accompagna il modello di regionalismo “asimmetrico” già presente nel nostro ordinamento, quello delle Regioni a Statuto speciale, e le diffuse richieste di revisione del Titolo V, in forza dell’esigenza di assicurare maggiore uniformità, anziché maggiore autonomia. E’ quindi inevitabile che l’eventuale riconoscimento di forme e condizioni particolari di autonomia solo ad alcune Regioni ordinarie, secondo un modello di ulteriore (e potenzialmente assai esteso) regionalismo asimmetrico, sia accompagnato da notevole preoccupazione, potendo portare, se non accompagnato da adeguati meccanismi di garanzia, ad uno squilibrio ulteriore nelle prestazioni e nelle risorse disponibili a favore di Regioni ed enti locali per l’esercizio adeguato di tutte le loro competenze.

La rilevanza delle scelte che attengono alla definizione del perimetro delle prestazioni essenziali rende necessario che questa disciplina sia rimessa, almeno nelle sue linee essenziali, al Parlamento, unica sede nella quale è possibile operare scelte non solo ricognitive, ma di adeguamento dei LEP alle esigenze di piena tutela dei diritti, in parallelo alla costruzione di un sistema di perequazione finanziaria che garantisca la loro copertura da parte di qualunque amministrazione, a vario titolo, sia chiamata ad assicurarli. Certamente utile sarebbe che Stato, Regioni ed enti locali individuassero, secondo il metodo della leale collaborazione, le materie o gli ambiti di materie nei quali la definizione dei LEP appare più urgente, anche nell’ambito di sedi dedicate (come la già citata Cabina di Regia): in questo modo, l’accelerazione impressa dalle richieste di autonomia differenziata acquisirebbe un altro significato, quello di permettere l’individuazione di una scala di priorità nella definizione dei LEP; lasciando, però, l’ultima parola al Parlamento. Una volta definiti i LEP, questi costituirebbero un sicuro parametro di riferimento anche la decisione finale del Parlamento sull’esistenza, o meno, delle condizioni per approvare le intese volte all’ottenimento dell’autonomia differenziata di singole Regioni, oltre a fornire, prima ancora, al Governo un criterio per la valutazione della praticabilità in concreto delle stesse proposte di autonomia, valutazione lasciata altrimenti in balia del mero indirizzo politico di maggioranza.

 

Riferimenti bibliografici

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A. Cioffi, Il problema dei LEP nell’autonomia differenziata. Una spiegazione della differenza, in Giustizia insieme, 23/01/2023

R. Di Maria, Prime impressioni sulla bozza di disegno di legge per l’attuazione del c.d. “regionalismo differenziato” ex art. 116, co. 3, Cost., in Diritti regionali, n. 1/2013

G. Gardini, C. Tubertini, Le prospettive del regionalismo: idee per una rifondazione, in Astrid Rassegna, n. 2/2023

F. Manganaro, Regionalismo differenziato e divari di cittadinanza nelle più recenti proposte di riforma, in Astrid Rassegna, n. 3/2023

A. Petretto, Autonomia differenziata e finanziamento delle regioni a statuto ordinario: l’idea si ripropone insieme ai problemi, SIEP Working Papers, n. 776, febbraio 2023

G.M. Salerno, Con il procedimento di determinazione dei LEP (e relativi costi e fabbisogni standard) la legge di bilancio riapre il cantiere dell’autonomia differenziata, in Federalismi.it, n. 1/2023

S. Staiano, Salvare il regionalismo dalla differenziazione dissolutiva, in Federalismi.it, 3/2023

L. Spadacini, M. Podetta, L’autonomia differenziata: spunti a partire dalla ed. Bozza Calderoli e dall’ultima legge di bilancio, in Astrid Rassegna, 2/2023

Claudia Tubertini
tubertini@per.it

Professoressa associata di diritto amministrativo presso l’Università di Bologna, dove insegna nei corsi di laurea in giurisprudenza e in scienze politiche. È inoltre docente della Scuola di specializzazione in studi sull’amministrazione pubblica (SPISA), componente del Comitato scientifico e docente del Master in diritto e amministrazione della sanità della stessa Università. Componente del comitato scientifico della Rivista “Istituzioni del federalismo” e della Rivista “Sanità pubblica e privata”. Autrice del libro “Pubblica Amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute” (Bologna, 2008). Tra le pubblicazioni più recenti in materia di diritto sanitario, si segnalano “Diritto alla salute, organizzazione e risorse finanziarie. Lo stato attuale della questione”, in Diritto amministrativo e società civile, Vol. I, Bologna, BUP 2018, p. 545 ss.; “L’assistenza farmaceutica fra tutela della salute e governo della spesa sanitaria”, in Giornale di diritto amministrativo, 2018, p. 83 ss.

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