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Dopo trent’anni, è tempo di chiudere la transizione politico-istituzionale

di Francesco Clementi

 

Il superamento della «Repubblica dei partiti» in favore della nascita di una «Repubblica dei cittadini» – cuore della proposta politica dei promotori del referendum del 9 giugno 1991 tramite la riduzione dei voti di preferenza da tre ad uno nell’elezione per la Camera dei deputati – oggi, a trent’anni di distanza, possiamo dire, con obiettività, che è stato raggiunto solo in parte.

E tuttavia, con la stessa obiettività, si deve essere ben distanti – come già nel 1996 ammoniva lucidamente Pietro Scoppola nelle pagine finali della sua seconda edizione de “La Repubblica dei partiti” (1), riprendendo il rapporto Censis di quell’anno – da quel «lutto per quel che non è stato» che tanti commentatori e protagonisti di allora, oggi più di ieri, invece sottolineano; quasi come se fossero in una sorta di continuo ripensamento, intorno a quello che non è stato, alle speranze non realizzate, agli errori che sono stati via via commessi.

Eppure, pur con tutte le consapevolezze, cioè senza assolutizzare le posizioni, le ragioni positive che tuttora persistono dell’importante successo di allora – a guardar bene – non mancano: anzi, continuano ad essere sotto gli occhi di chiunque abbia l’occhio limpido, essendo divenute indubitabilmente parti ormai del tessuto sociale ed istituzionale di ciò che oggi, quotidianamente, fa la sostanza della comunità politica della Repubblica italiana.

Tre esempi, in questo senso, possono aiutare a comprendere un successo, che si conferma appunto nonostante le dinamiche politico-istituzionali di questi trent’anni.

 

La democrazia dell’alternanza

In primo luogo, la permanenza – anzi la persistenza – di una cultura dell’alternanza politica che è tanto solida quanto capace di autorigenerarsi nella dinamica sociale, a maggior ragione dopo una quasi decennale esperienza (2013-2021) di un tripolarismo politico che oggi è, in modo crescentemente evidente, in via di riassorbimento sociale, prima ancora che nell’assetto del sistema politico-partitico.

Per cui si può ben dire, quindi, che l’alternanza inattesa di un maggioritario “per caso” come fu definito allora (2), è divenuto invece un solido principio che nella nostra società in questi decenni, di generazione in generazione, si è venuto a consolidare, nonostante appunto il tripolarismo politico figlio di un populismo nato ed alimentato in modo palese da mancate riforme di sistema.

Così, nel Paese dei guelfi e dei ghibellini, pur dentro le fratture politiche proprie della seconda fase repubblicana – a partire dalle due chiavi incrociate: berlusconismo vs. anti-berlusconismo; garantisti vs. giustizialisti – il principio “o di qua o di là” ha trovato nelle conseguenze e negli effetti bipolarizzanti che da quel referendum ne sono scaturiti proprio quella linfa e quel nutrimento stabile per confermare l’impostazione culturale di allora: quella di un Paese, prima che di un sistema politico-partitico, che fosse comunque basato su una definizione del perimetro di gioco fondato su una democrazia dell’alternanza.

Il bipolarismo che questo Paese ha conosciuto sostanzialmente per più di vent’anni di quei trenta che oggi misuriamo, a me pare essere quindi il primo principale portato di quel referendum, sebbene si abbia ancora di fronte una transizione italiana che, a maggior ragione dopo la riforma costituzionale di sola riduzione del numero dei parlamentari, ancora non è arrivata al suo definitivo approdo.

Eppure il nostro Paese in questi trent’anni ha progressivamente consolidato ed introiettato – auspicabilmente appreso, come si provò a misurare già una decina di anni dopo (3) – le regole, i meccanismi, i riti e i miti dell’alternanza politica; alternanza non sempre attesa, di certo non definitiva, e tuttavia molto più condivisa, apprezzata e sostenuta dai cittadini tout court rispetto a quelle élites politiche che, in questi anni invece, pur rinnovatesi, hanno giocato intorno all’alternanza politica, cercando più di smontarla che di migliorarla.

Il consolidamento popolare, tra i cittadini, della logica dell’alternanza è invece divenuto un fatto sociale ormai pressoché consolidato.

Un fatto che tiene legato in perfetta continuità, come con un sottile filo rosso, il larghissimo successo del voto di quel 9 giugno di allora con il sentimento politico – quando misurato nella realtà quotidiana – di tanti cittadini; quelli che ancora oggi, appunto, si sentono, si vivono e si professano politicamente definiti in base al principio di un’alternanza politica, innanzitutto fatta sull’asse destra/sinistra. E che chiedono alla politica, governabilità oltre che rappresentanza.

Perché ciò avviene?

Perché l’alternanza politica per i cittadini è chiarezza di idee, dà sicurezza sulle proprie convinzioni e permette l’attribuzione di responsabilità agli eletti, misurandone capacità e limiti, pregi e difetti. Un modo, insomma, tanto brutale quanto efficace, che innalza – come scrisse già allora Roberto Ruffilli nella metà degli anni Ottanta – il cittadino ad divenire arbitro delle scelte della politica (4).

Così, nonostante le aporie, i problemi, le incoerenze – al loro interno e reciprocamente – delle quattro riforme elettorali intervenute dopo il 1991 (dal 1994 al 2005, le due leggi Mattarella, cioè un misto maggioritario e proporzionale; dal 2006 al 2016, la legge Calderoli, ossia un proporzionale con premio di maggioranza; dal 2016 al 2017, la legge c.d. Italicum, cioè un proporzionale con premio di maggioranza per l’elezione della Camera dei deputati, non utilizzata; e, dal 2017 in poi, l’attuale c.d. Rosatellum-bis del 2017, ossia un misto maggioritario e proporzionale), l’architettura valoriale del disegno politico-istituzionale di allora, nonostante tutto, ha retto alla prova del tempo. E sta via via riportando oggi gli elettori italiani, e il loro sistema politico-partitico, ad un modello di competizione politica che è strutturato sul binomio vincitori-e-vinti, dal quale, difficilmente, ormai, potrà essere sradicato.

 

L’elezione diretta del sindaco

D’altronde, a tenere ancorati gli italiani intorno alla filosofia politica di una democrazia dell’alternanza – che non è stata appunto una “parentesi” nella storia della Repubblica, come alcuni sostengono – ha contribuito moltissimo quella che ritengo sia il secondo lascito – il secondo esempio positivo – dell’esperienza referendaria che si è consolidata nell’ordinamento italiano da allora, ossia l’elezione diretta del sindaco (poi della provincia nel 1995 e poi, infine, della Regione dal 1999 in poi), introdotta, come è noto, dalla legge n. 81 del 1993.

Una legge – inutile dirsi – pensata, voluta e fortemente sostenuta proprio da quel gruppo di intellettuali, studiosi e politici (e dall’associazionismo sociale, culturale e politico, che animò quella stagione referendaria) (5), che non poco dovettero combattere poi in Parlamento per farla, allora, approvare (6).

Questa innovazione istituzionale, intervenuta a caldo dentro la crisi di regime, ha infatti inchiavardato nella struttura istituzionale del Paese, e via via, elezione dopo elezione, in quella sociale fra i cittadini, il principio dell’alternanza politica al potere, nonostante tutte le incertezze e le contraddizioni misurate nel corso di questi decenni.

L’elezione diretta del sindaco, e poi appunto delle altre figure monocratiche delle autonomie, ha infatti superato la degenerazione di governo che i partiti nazionali facevano, in modo esponenziale rispetto a quello nazionale, a livello locale, stabilizzandone così invece l’assetto istituzionale; dimostrando appunto che, almeno a quel livello, per i partiti politici non era poi così difficile organizzarsi per rispettare le chiare e solide regole delineate negli assetti istituzionali dell’alternanza.

L’azione del rappresentare e del governare a livello locale così ha preso un’altra piega rispetto al quadro nazionale.

E, pur di fronte a figure più o meno di qualità nel governare nonché ad assetti politici più o meno capaci di stare assieme, dalle elezioni amministrative della primavera e dell’autunno del 1993 di certo il paradosso politico dell’ordinamento italiano è venuto a mostrarsi con tutta chiarezza: un tronco ordinamentale stabile politicamente, con comuni, provincie e regioni che negli anni, nell’esprimere più o meno buon governo, hanno creato anche una nuova classe dirigente (non a caso poi rapidamente “salita” a livello nazionale: da Rutelli e Fini, da Bassolino, Formigoni e Bersani, da Veltroni a Maroni, da Renzi a Zaia), ed un sistema nazionale che invece è stato incapace di gestire se stesso dentro una politica bipolare, poi addirittura quasi potenzialmente bipartitica.

Per cui, tanto incoerente e confuso quanto fragile e arrogante, l’assetto politico nazionale è finito per essere preda dei suoi istinti più politicisti; di richiami ad un tempo politicamente antico davvero irriproducibile, sia per la fine del contesto geopolitico che allora dava vita – e finanziamento economico – al consociativismo proporzionalistico italiano, sia per il progressivo rafforzamento di una sovranità condivisa europea, che ha richiesto innanzitutto – e comprensibilmente – una maggiore affidabilità sul piano del governare (7).

Fatto si è dunque che, di fronte alla continua e ripetuta instabilità del sistema politico nazionale – basti pensare che si sono succeduti, dal 1994 ad oggi, 16 governi con 10 premier, con una durata media di 617 giorni – ha corrisposto invece una forte stabilità negli assetti dei governi delle autonomie italiane. E ciò ha invariabilmente radicato nella cultura politico-istituzionale dei cittadini italiani il compito proprio che ha un ordinamento ed un sistema dei partiti: quello di garantire, al tempo stesso, rappresentanza e governabilità. Se possibile, pure di buona qualità.

L’inevitabile ed impietoso confronto tra il livello di governo delle autonomie e quello nazionale che hanno fatto da allora i cittadini ha, a maggior ragione, posto il tema di una transizione incompiuta a livello nazionale da concludere, nel senso di una democrazia dell’alternanza, quanto prima (come ebbe a scrivere, quasi subito, nel 1994, l’allora Presidente della Camera Giorgio Napolitano in una posizione poi ribadita nel 2006 [8]).

 

Riprendere il filo interrotto delle riforme

Su questa base, allora, si è venuto a consolidare anche il terzo elemento positivo che, trent’anni dopo quel voto referendario, nonostante la transizione incompiuta, le tante occasioni mancate e gli errori fatti dai protagonisti, possiamo sottolineare: ossia che la necessità di completare il disegno di riforma istituzionale anche a livello nazionale con una democrazia dell’alternanza è – anche dopo quasi dieci anni di tripolarismo figlio del populismo – ancora necessario.

Anzi, riprendere il filo interrotto delle riforme è, a maggior ragione, necessario di fronte alla consapevolezza che è stata proprio l’assenza di una profonda e attenta riforma istituzionale del sistema nazionale a favorire l’emergere di quel populismo che, dopo tre commissioni bicamerali e due referendum costituzionali falliti, è esploso inevitabilmente con tutta forza nel panorama della rappresentanza politica del nostro Paese. Un populismo agglutinato, non a caso, in una forma di antiparlamentarismo che si qualificava intorno ai c.d. “Vaffa-days”, e che aveva come perno la rigenerazione politica di un Parlamento che sarebbe stato aperto come una “scatoletta di tonno”.

Per fortuna, oggi possiamo dire che l’elastica flessibilità della democrazia italiana da un lato e, dall’altro, l’esercizio attento, misurato e consapevole di alcuni suoi protagonisti dall’altro (a partire dai Presidenti della Repubblica Napolitano e Mattarella), insieme con il rafforzamento e la stabilizzazione europea del nostro Paese, hanno posto nuovamente sull’orizzonte della classe politica italiana e dei suoi cittadini, la necessità di un confronto sul tema di riforme del livello nazionale che non siano viziate da quella finta delegittimazione, costruita ad arte, che tanto tempo ha fatto perdere ad una democrazia che stava maturando verso una prospettiva più chiaramente democratica perché più chiaramente responsabile.

Ora che si è costretti dalla riduzione del numero dei parlamentari a metter mano alla legislatura che verrà con riforme puntuali, e che l’esperienza del Governo Draghi consente, in ragione della pandemia, di poter affrontare con meno delegittimazione reciproca il tema delle riforme, non si può dunque perdere questa occasione. Non da ultimo per non lasciare, ancora una volta, gli elettori italiani tanto politicamente polarizzati quanto politicamente disillusi dalla stessa politica che quotidianamente li aizza l’un con gli altri, in una logica che diviene per la medesima politica sempre più miope quanto autodistruttiva.

Se dunque un monito si può ricavare trent’anni dopo quel 9 giugno, è che il tempo di raccogliere la sfida delle riforme istituzionali è ora; proprio nel momento in cui si sta lavorando per raddrizzare la barca sociale ed economica del Paese sconvolto dalla pandemia del Covid, progettandone appunto la sua ricostruzione. Una ricostruzione che non può non essere anche – se non innanzitutto – di tipo politico-istituzionale.

 

(1) Cfr. P. Scoppola, La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi di un sistema politico 1945-1996, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 499 (1° ed. 1991). Peraltro è opportuno segnalare che in questi giorni – ottimo segnale – è un testo in via di ristampa.

(2) Si v. R. D’Alimonte e S. Bartolini (a cura di), Maggioritario per caso. Le elezioni politiche del 1994 e del 1996 a confronto, Bologna, Il Mulino, 1997.

(3) Cfr. S. Ceccanti e S. Vassallo, (a cura di), Come chiudere la transizione. Cambiamento, apprendimento e adattamento nel sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino, 2004.

(4) Si v. R. Ruffilli, L’evoluzione del sistema dei partiti e la riforma elettorale, in Arel, Materiali per la riforma elettorale, a cura di R. Ruffilli, Bologna, Il Mulino, 1987, p. 272.

(5) Cfr. M. Segni, La rivoluzione interrotta. Diario di quattro anni che hanno cambiato l’Italia, Milano, Rizzoli, 1994.

(6) Cfr. almeno: A. Barbera, Elezione diretta del sindaco. Legge n. 81 del 25 marzo 1993, Rimini, Maggioli, 1993. Nonché, per un quadro sistemico: C. Fusaro, Per una storia delle riforme istituzionali (1948-2015), in “Rivista Trimestrale di Diritto pubblico”, n. 2, 2015, pp. 431 e ss.

(7) Ci si permetta di rinviare a: F. Clementi, Vent’anni di legislazione elettorale (1993-2013). Tra il già e il non ancora, in “Rivista Trimestrale di Diritto pubblico”, n. 2, 2015, pp. 557 e ss.

(8) G. Napolitano, Una transizione incompiuta?, Milano, Rizzoli, 2006 (1° ed. 1994).

Francesco Clementi
clementi@perfondazione.eu

Francesco Clementi è docente di Diritto Pubblico Comparato nell'Università di Perugia

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