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I rapporti tra regionalismo differenziato e specialità regionale: asimmetria nella differenziazione

di Carla Bassu

L’asimmetria del modello regionale nella Costituzione della Repubblica Italiana; 2. L’impatto del DDL Calderoli sulle Regioni a Statuto ordinario e speciale: tra forma e sostanza; 3. Il senso della specialità regionale nel contesto dell’autonomia differenziata

 

1.L’asimmetria del regionalismo italiano prima del DDL Calderoli

Il progetto di attuazione del regionalismo differenziato promosso dall’attuale Ministro per gli Affari Regionali e le autonomie della Repubblica italiana, Roberto Calderoli, è al centro del dibattito pubblico e oggetto di discussioni in cui osservazioni di carattere tecnico si confondono con elementi di ordine squisitamente politico, così che non è sempre facile – anche per gli addetti ai lavori – orientarsi tra suggestioni e posizioni contrastanti e prospettare una riflessione lucida e scevra di condizionamenti ideologici.

L’obiettivo che in questa sede si intende perseguire è considerare il progetto di riforma in itinere in un’ottica di terzietà, secondo un approccio laico che consideri la ratio, le caratteristiche e le potenzialità del percorso intrapreso, valutando gli aspetti tecnici e non gli obiettivi meramente politici che – legittimamente – si rincorrono con determinate scelte di indirizzo. In questa ottica pare opportuno mettere in chiaro fin da subito l’oggetto effettivo e la portata delle novità che si aspira a introdurre nell’ordinamento con il Disegno di legge Calderoli, tarando gli elementi retorici che inevitabilmente accompagnano e viziano il ragionamento su un tema sensibile e determinante nell’equilibrio generale dell’ordinamento costituzionale italiano.

Intanto, si ricorda che per regionalismo si intende una forma di ripartizione territoriale del potere che – in contrapposizione con la concentrazione delle funzioni in un solo livello di governo propria degli Stati unitari – comporta un decentramento dei poteri legislativo, esecutivo e amministrativo (non giudiziario). Tale distribuzione delle competenze può essere simmetrica (nel caso in cui a tutti gli enti territoriali venga riconosciuta la medesima sfera e capacità di autonomia) oppure asimmetrica o, appunto, differenziata (nel caso in cui si prevedano differenze nelle competenze assegnate alle singole Regioni). Prototipo dello schema di regionalismo differenziato è il sistema di Stato autonomico introdotto dalla Costituzione spagnola del 1978 – che, non a caso, risulta il principale riferimento cui il legislatore costituzionale ha guardato in sede di riforma del nostro modello di riparto di competenze tra Stato e Regioni, nel 2001 (v. Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante Modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione). Secondo il disegno costituzionale spagnolo le Comunidades Autonomas – enti esponenziali assimilabili alle nostre Regioni – possono chiedere e ottenere dallo Stato centrale spazi e gradi di autonomia determinati in ragione delle proprie specifiche esigenze. Immagine eloquente con cui si è soliti identificare il modello autonomico iberico è la tabla de quesos, ossia il vassoio di formaggi tradizionalmente servito nelle tavole dei paesi mediterranei, per definizione un assemblaggio variegato di formati e gusti eterogenei. Ebbene, in Spagna ciascuna Comunità autonoma può sostanzialmente comporre a piacimento, o quasi, il proprio piatto di formaggi e questa è anche l’aspirazione dichiarata dal DDL Calderoli con riferimento alle Regioni italiane.

Ciò che qui preme sottolineare è che che il regionalismo differenziato non è una novità introdotta ex novo nella Costituzione con la riforma dell’art. 116 nell’ambito della revisione del Titolo V, ma esiste nel nostro ordinamento fin dal 1948, sebbene in forma diversa rispetto al modello spagnolo che si è scelto di adottare nel 2001.

Infatti, settantacinque anni fa, nella cornice della neonata Costituzione, il percorso della Repubblica italiana si avviò con l’approvazione degli Statuti delle Regioni speciali, dando vita a un modello di autonomia differenziata giustificato dal riconoscimento di peculiarità territoriali che esigevano di essere considerate. La premura con cui furono approvate le prime quattro leggi costituzionali, corrispondenti agli Statuti di altrettante Regioni speciali (rispettivamente Sicilia, Sardegna e Trentino Alto Adige, mentre lo Statuto del Friuli Venezia Giulia risale al 1963) dimostra l’esigenza di riconoscere subito e valorizzare specificità annichilite dal centralismo esasperato del regime fascista. L’ autonomia rafforzata fu riconosciuta al momento della nascita del nuovo ordinamento repubblicano non a caso ma in ragione di specifici fattori geografici, storici, economici e culturali che rendevano alcune porzioni del territorio italiano diverse, particolari, speciali e dunque bisognose e meritevoli di una autonomia maggiore e orientata in settori specifici.

Ma quale è il ruolo delle Regioni a Statuto speciale nel contesto che si determinerà una volta entrata in vigore la riforma Calderoli? Qui si intende indagare in ordine ai rapporti tra il modello di regionalismo differenziato che la proposta in itinere intende introdurre nell’ordinamento e le regioni che già godono di una sfera di autonomia diversa e rafforzata. Presupposto del ragionamento è che, in una forma di Stato come quella italiana, che riconosce e valorizza l’autonomia precisando il limite invalicabile della unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), c’è e ci deve essere una ragione alla base della differenziazione delle competenze.

La differenziazione nel riconoscimento di specifiche ed eterogenee sfere di autonomia è un obiettivo legittimo e auspicabile e non deve essere considerato un taboo, a maggior ragione in considerazione del fatto che – come ricordato – già il costituente del 1948 aveva considerato indispensabile definire uno spettro di diversificazione “a fisarmonica” delle competenze, al fine di rispondere a esigenze specifiche connesse alla valorizzazione di alcuni territori.

Ciò che però occorre evitare è operare in maniera massimalista, procedendo all’attuazione del regionalismo differenziato secondo una prospettiva puramente settoriale e tramite accordi bilaterali che rischiano di compromettere la tenuta complessiva di una riforma cruciale nella conservazione dell’equilibrio generale del sistema. La critica che in generale si rivolge al disegno di legge che il 16 marzo 2023 ha superato il vaglio del Consiglio dei Ministri e prosegue ora il suo corso di approvazione è rivolta alla impostazione della normativa, che sembra incentrata sull’obiettivo di soddisfare le richieste di singole Regioni, senza tenere in sufficiente considerazione l’impatto complessivo che ogni intesa esercita sull’assetto del bilanciamento tra territori.

Si registra, fino a ora, una tendenziale carenza di visione di sistema, che consideri oltre alle posizioni delle singole Regioni ordinarie coinvolte nella dinamica di riconoscimento di nuove competenze, quelle speciali e le Regioni a Statuto ordinario che, per diversi motivi, non optino di intraprendere il percorso di cui al DDL Calderoli. La concessione di autonomia potenziata, secondo uno schema differenziato, alle Regioni ordinarie che ne facciano richiesta non può senz’altro considerarsi una questione bilaterale che coinvolge in via esclusiva l’ente territoriale che presenta l’istanza e lo Stato, dal momento che gli effetti della diversificazione saranno subiti su tutto il territorio.

Qui non si nega, né si ritiene illegittimo o inaccettabile, che le Regioni economicamente più avanzate, che hanno dimostrato capacità ed efficienza nell’utilizzare le proprie risorse investendo sul territorio, abbiano diritto a rivendicare ampliamenti dell’autonomia che hanno già saputo mettere a frutto. Ciò su cui si ritiene si debba riflettere è il peso effettivo che l’ampliamento differenziato ma indistinto delle competenze eserciterebbe sull’impianto costituzionale fondato sul principio di solidarietà. È in questo contesto che devono essere considerate le perplessità sollevate da sindaci, presidenti di Regioni e rappresentanti delle istituzioni a diversi livelli già in occasione dell’attivazione del percorso di richiesta di autonomia differenziata avviate nella scorsa legislatura (Appello di trenta costituzionalisti su regionalismo differenziato, ruolo del Parlamento e unità del Paese, consultabile in www.federalismi.it, 6 marzo 2019; l’appello è stato condiviso in seguito da altri ventinove studiosi). Nello stesso senso si muovono le considerazioni che seguono.

2. L’impatto del DDL Calderoli sulle Regioni a Statuto ordinario e speciale: tra forma e sostanza

Dal punto di vista prettamente formale, non vi è dubbio sul fatto che l’art. 116 Cost., comma 3, alla cui attuazione è destinato il DDL Calderoli, si rivolgono specificatamente alle Regioni ordinarie. Infatti, viene sancito in primis che Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino Alto Adige/Sud Tirol e Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi Statuti adottati con legge costituzionale. Si precisa poi che ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere attribuite ad altre Regioni, cioè a quelle ordinarie, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di equilibrio di bilancio.

Secondo una linea critica, l’attuazione dell’art. 116, comma 3 Cost. determinerebbe un definitivo azzeramento della specialità regionale, già ritenuta da alcuni in larga parte compromessa a seguito della riforma del 2001, che ha costretto a precisare l’applicazione alle Regioni speciali di quanto riconosciuto alle Regioni ordinarie in termini di autonomia statutaria e di governo, onde evitare che – da forme di potestà rafforzata – le cinque zone a Statuto differenziato si ritrovassero depotenziate e svantaggiate rispetto al resto del territorio. A tale contestazione il Ministro Calderoli ha risposto che niente esclude che anche le Regioni a Statuto speciale possano intraprendere l’iter per il riconoscimento di ulteriori forme di autonomia, così da ottenere competenze maggiori a quelle di cui sono già titolari (così nell’intervista rilasciata a Giuseppe Meloni, Unione Sarda, 22 dicembre 2023, p. 2). Ma su questo aspetto si consenta di registrare alcune perplessità.

In primo luogo rileva l’aspetto procedurale perché, se è vero che ai sensi della norma non si ravvisa una preclusione in via assoluta a richiedere altri e differenti ambiti di competenza rispetto a quanto già previsto negli Statuti speciali,  non pare esservi dubbio sul fatto che il riconoscimento di ulteriori materie dovrà avvenire attraverso l’iter previsto per la revisione degli Statuti, ovvero tramite una legge costituzionale e non un atto normativo di rango primario, come nel caso delle Regioni ordinarie. A queste ultime è infatti riservata la procedura di cui all’art. 116, 3, che prevede l’adozione di una legge approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, formulata sulla base di una intesa tra lo Stato e la Regione interessata, su iniziativa della stessa Regione, acquisito il parere degli enti locali interessati, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119 della Costituzione in tema di autonomia finanziaria, mentre, dal punto di vista procedurale, è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti. Il Ministro Calderoli, a sostegno della tesi di estensione della procedura alle Regioni speciali, richiama l’art. 10 della Legge costituzionale n. 3/2001 secondo la quale le norme della riforma «si applicano anche alle regioni a Statuto speciale» almeno nelle parti che comportano maggiore autonomia e comunque «sino all’adeguamento dei rispettivi statuti». Tuttavia, l’art. 10 si riferisce alle funzioni, competenze, risorse e non all’applicazione in via estensiva del particolare iter legislativo previsto dal comma sull’autonomia differenziata. Inoltre, nel determinare la clausola di maggior favore, l’art. 10 stabilisce un regime di transitorietà, vigente «sino all’adeguamento dei rispettivi Statuti (…)», per quanto riguarda l’applicazione alle Regioni speciali delle disposizioni della legge costituzionale nelle parti in cui dispongono forme di autonomia più estese rispetto a quelle già nella disponibilità delle Regioni speciali. In questo modo si conferma il modello che fonda la legittimazione delle Regioni speciali negli Statuti approvati con legge costituzionale, tramite l’iter rafforzato di cui all’art. 138 della Costituzione.

Ciò per quanto riguarda l’aspetto, non secondario, della forma ma non meno rilevanti sono i dubbi che sorgono in ordine alla sostanza, ossia ai contenuti delle materie che si intende acquisire nella sfera di competenza regionale. Lo spettro delle materie nell’ambito delle quali possono essere richiesti nuovi spazi di autonomia è circoscritto dal terzo comma dell’art.117, dedicato alle materie di competenza legislativa concorrente; cui si aggiunge un ulteriore numero di materie elencate dal secondo comma, che attesta la competenza legislativa esclusiva dello Stato (organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali). Si tratta, nel complesso di 23 materie di ampio respiro, che riguardano aspetti cruciali nella vita di un ordinamento che talora mal si prestano a essere frammentate, a meno che si sia disposti a correre il serio rischio di conseguenze di sperequazione in termini di accesso ai servizi o godimento dei diritti sul territorio nazionale. Per questo, un passaggio fondamentale, da affrontare con la massima ponderazione con il più ampio coinvolgimento delle istanze rappresentativi statali e regionali, a partire dal Parlamento, è rappresentato dalla identificazione degli ormai celebri LEP (Livelli Essenziali delle Prestazioni), la cui determinazione è riconosciuta trasversalmente come uno degli aspetti più problematici, se non il più problematico in assoluto, della proposta Calderoli, sia dal punto di vista procedurale che sostanziale. Sotto il primo profilo si riscontra nel disegno di legge una marginalizzazione delle assemblee rappresentative, sia nazionale che regionali, che si giudica inopportuna nel momento in cui si tratta, di fatto, di stabilire il grado di tutela e garanzia delle prerogative della cittadinanza residente nelle diverse zone d’Italia. I LEP altro non sono se non gli indicatori della effettiva salvaguardia dei diritti civili e sociali che – a norma di Costituzione – devono essere assicurati in maniera omogenea su tutto il territorio nazionale. La precisazione di tali soglie minime di garanzia è strumentale rispetto al perseguimento dei fini di unità economica e coesione sociale, che rappresentano elementi cardine dell’ordinamento. Non si trascuri che in capo alla Repubblica incombe il dovere generale di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono l’eguaglianza sostanziale delle persone (art. 3, comma 2 Cost.) in un’ottica di federalismo solidaristico che impronta il sistema (art. 2 Cost.). Pragmaticamente, i LEP rappresentano vere e proprie prescrizioni alle quali le Regioni si devono conformare nella formulazione dei bilanci e nell’attività di gestione generale. Si tratta di campi cruciali nella vita di ognuno quali, per esempio, la sanità; l’assistenza sociale, l’istruzione, il regime di previdenza. Ma tra le materie oggetto di potenziale richiesta di ulteriore competenza regionale vi sono anche la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema, dei beni culturali e le politiche energetiche: si tratta di ambiti su cui si determinano le agende politiche e che segnano in misura significativa l’orientamento dei governi. È opportuna e, soprattutto, utile una differenziazione in termini di autonomia e potere decisionali in settori tanto importanti da risultare caratterizzanti l’indirizzo strategico di un Paese?

3. Il senso della specialità regionale nel contesto dell’autonomia differenziata

Come ricordato all’inizio di questa riflessione, le Regioni speciali sono definite tali direttamente dalla Costituzione, nella sua versione originaria, e ciò sulla base di elementi distintivi pacificamente ritenuti preesistenti rispetto alla nascita della Repubblica. Preme ribadire il concetto già espresso relativo al fatto che l’elemento della differenziazione, tecnicamente inteso come coesistenza di modelli di autonomia diversi tra le cinque Regioni a Statuto speciale e nel confronto con quelle ordinarie, sia presente sin dalla nascita del modello regionale italiano così come definito dalla Costituzione, prima dell’attuazione delle Regioni ordinarie nel 1970 e della previsione del regionalismo differenziato a opera della riforma costituzionale del 2001. La presenza nell’ordinamento del concetto di asimmetria nel riconoscimento di competenze e funzioni è confermata dalla presenza di una struttura complessa di autonomie territoriali – regolate con legislazione ordinaria – articolata in Comuni, Province, Consorzi e Comunità montane cui si sono nel tempo sommate – con esiti alterni in termini di efficienza amministrativa – le città metropolitane, le comunità isolane e le unioni di comuni. La differenziazione nel conferimento delle funzioni può riscontrarsi in questi contesti, in relazione alla estensione territoriale e alle caratteristiche specifiche dei vari enti locali.

Il riscontro diffuso di elementi di differenziazione competenziale, che caratterizza il modello di allocazione territoriale delle funzioni secondo un prospetto a geometria variabile, avvalora la valutazione positiva della diversificazione, utile allorché finalizzata a rispondere in maniera personalizzata a istanze specifiche e distinte tra loro. Ciò che si mette in discussione con riguardo al DDL Calderoli non è dunque, si ribadisce, la volontà di procedere al riconoscimento di un abito di competenze disegnato su misura per la Regione che lo commissioni, così da risultare comodo e funzionale alle caratteristiche morfologiche e alle esigenze precise dell’ente che deve indossarlo. Le perplessità di chi scrive riguardano le citate questioni di metodo (con particolare riferimento alla marginalizzazione del ruolo del Parlamento, soprattutto con riguardo alla determinazione dei LEP e la netta bilateralità che caratterizza la negoziazione delle competenze da riconoscere con un netto protagonismo degli esecutivi nazionale e regionali) ma anche di merito. Sotto questo ultimo profilo si ravvedono criticità in primis con riferimento all’assenza di criteri o requisiti minimi necessari a supportare la richiesta di nuove competenze da parte delle Regioni. Niente esclude, per esempio, che un ente che magari presenta difficoltà nella gestione del comparto sanitario chieda un ampliamento proprio in quel settore e – dal momento che allo stato dei fatti non è richiesto il rispetto di condizioni specifiche – in linea teorica è plausibile che la richiesta venga accettata. Tra gli aspetti più problematici rileva la portata potenzialmente dirompente del numero e della portata delle sfere di competenza che possono essere devolute: 23 materie di ampio respiro e grande rilievo la cui frammentazione al di fuori di precisi canoni di ragionevolezza rischia di compromettere in maniera irreversibile l’equilibrio della nostra forma di Stato che si fonda su eguaglianza e pari opportunità di accesso a diritti e servizi delle cittadine e dei cittadini in modo omogeneo e senza trascurare il principio di solidarietà. L’aspetto finanziario è elemento propulsore l’iniziativa in materia di regionalismo differenziato, come dimostrano le procedure intraprese già nel 2017 da tre delle Regioni più economicamente sviluppate del Paese: Emilia-Romagna Lombardia e Veneto (che, si ricorda sottoposero ai rispettivi elettorati referendum consultivi, ottenendo un prevedibile riscontro positivo in ordine al potenziamento della autonomia con valore soprattutto in termini di messaggio politico), ed Emilia-Romagna. Nel febbraio 2018 queste tre Regioni stipularono con il governo allora in carica tre accordi preliminari, avviando così un negoziato finalizzato ad ampliare il numero delle materie da trasferire ai territori. Ulteriori procedure sono in seguito state avviate da altre Regioni (Piemonte, Liguria, Toscana, Umbria, Marche e Campania) ma nessun progetto ha, fino a ora, visto la luce.

Con riguardo al tema oggetto di questo contributo, preoccupa l’allineamento tra Regioni ordinarie e speciali che – si osserva – non tiene in sufficiente considerazione le particolari specificità che hanno giustificato il riconoscimento delle forme di specialità, supportate tra l’altro in termini di ostacoli di ordine fisico, sociale ed economico che alcuni territori sono tenuti ad affrontare.

Certamente le Regioni speciali (o almeno alcune tra queste) non sono esenti da responsabilità avendo dimostrato di non essere state pienamente capaci di mettere a frutto la sfera di autonomia potenziata che risulta talora ampiamente inespressa, soprattutto per una carenza sistemica della normativa di attuazione delle potestà statutarie. Tuttavia, sarebbe iniquo procedere alla realizzazione di un percorso di regionalismo differenziato che segua uno schema di premialità delle Regioni che – certamente in ragione di un’amministrazione virtuosa ma anche a causa di elementi strutturali e, non ultimo, grazie al contributo di persone, energie e competenze provenienti da aree depresse del Paese – registrano maggiore capacità economica.

I sostenitori della riforma Calderoli rassicurano che il regionalismo differenziato non spaccherà il Paese, né creerà una gerarchia tra cittadini di serie A, B e C ma – si confessa – qualche dubbio è sorto, soprattutto rispetto a certe dichiarazioni sulla prospettiva di differenziare gli stipendi degli insegnanti assunti al nord dove, lo sanno tutti, la vita è più cara. Il Ministro al quale è stata addebitata questa idea ha prontamente smentito, lamentandosi di essere stato frainteso perché, sicuramente, è ben consapevole di quanto costi di più vivere e lavorare al sud e nelle isole e, soprattutto, in certe zone del meridione e dell’Italia insulare, scollegate tanto da risultare irraggiungibili. Quanto costa il diritto alla salute di un sardo, di un siciliano, di un calabrese della Sila? Chi lavora sull’isola dovrebbe forse godere di retribuzione rafforzata perché nel caso in cui sfortunatamente si ammali dovrà spendere cifre enormi per ricevere cure adeguate? E che dire del diritto di voto e di ricongiungimento familiare di chi lavora altrove e non può permettersi di sostenere le cifre necessarie per tornare a casa ed esercitare prerogative garantite dalla Costituzione? Di questo una proposta organica di regionalismo differenziato dovrebbe tenere conto, impostando il riconoscimento di autonomia potenziata solo su criteri di effettive esigenze di ottimizzazione non solo di livello regionale bensì nazionale. Sarebbe iniquo e fuorviante orientare la differenziazione delle competenze in una prospettiva redistributiva in termini squisitamente finanziari perché molti e di diverso tenore sono gli aspetti da tenere in considerazione, non ultimi i requisiti di peculiarità che settantacinque anni fa hanno portato al riconoscimento delle prime asimmetrie autonomiche che non devono essere erose da una riforma che sebbene formalmente non riguardi le Regioni a Statuto differenziato rischia nei fatti di svuotare di senso e contenuto la specialità.

NOTA BIBLIOGRAFICA

C. Bertolino, A. Morelli, G. Sobrino, Regionalismo differenziato e specialità regionale: problemi e prospettive, in Quaderni del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Torino, Torino 2020

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Carla Bassu
bassu@per.it

Professoressa ordinaria di Diritto pubblico comparato nell’Università di Sassari, dove insegna anche Istituzioni di diritto pubblico. Studiosa dei diritti fondamentali e delle forme di Stato e di governo in prospettiva comparata, è attenta alle tematiche di genere, con particolare riferimento alla democrazia paritaria. È autrice del blog di divulgazione costituzionale appunticostituzionali.com e di numerose pubblicazioni scientifiche in tema di diritto pubblico e costituzionale comparato, tra cui le monografie: «Terrorismo e costituzionalismo. Percorsi comparati» (Giappichelli 2010); «Australia» (Il Mulino 2012); «Tutela dei diritti e metodo comparato. Esperienze dagli antipodi» (CEDAM 2017) e «Il diritto alla identità anagrafica. Il cognome materno tra identità individuale e principio di uguaglianza», (Editoriale Scientifica 2021). È presidente della Scuola di Politiche.

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