05 Mag Il Nord e il regionalismo differenziato: un passo avanti, un percorso in salita

di Vittorio Ferri

Le trasformazioni territoriali del Nord attivate nei decenni scorsi possono ora essere interpretate con riferimento alla città diffusa, alla dispersione insediativa, alla conurbazione, alla regione urbana, alla megalopoli padana, alla glocal city region. L’economia del Nord si è strutturata sullo sviluppo dell’impresa motrice – fordista e sulla centralità del triangolo industriale, Genova, Milano e Torino, da tempo superato perché Genova ha subito i problemi conseguenti al declino delle aziende a partecipazione statale, alla debolezza dei collegamenti infrastrutturali e alla dipendenza dell’economia dal settore portuale. Milano, dopo la fine dalle grandi attività industriali, ha avuto un ritorno al suo ruolo originario, alla propria natura di città degli scambi nella quale attualmente prevalgono le trasformazioni urbanistiche, una frenesia edilizia che non ha confronti in Italia. Torino ha perso la posizione di città fabbrica della produzione fordista che aveva bisogno di strutture sociali e istituzionali modellate sulla grande impresa motrice. Le tre città hanno avuto un ruolo dominante nelle rispettive regioni, che ora solo Milano detiene anche a livello nazionale, europeo e internazionale. Con la diffusione dei processi economici e territoriali della Terza Italia post fordista dei distretti industriali il baricentro del nord si è spostato verso il Nord Est, da Torino a Trieste a Bologna.

Dopo questo cenno alle trasformazioni del Nord, vale la pena interrogarsi su quale posizionamento ha il Nord Italia, in Europa e nell’economia globalizzata. La risposta è che il Nord è parte integrante della cosiddetta della macro regione alpina, di reti e di flussi che lo proiettano nell’economia globale sostanzialmente senza mediazioni nazionali. In altre parole, il Nord è una comunità di interessi e non è una comunità identitaria. Del resto, il primo a comprendere le potenzialità della Padania è stato Guido Fanti, presidente della Regione Emilia Romagna, che nel 1975 propose che le regioni del bacino padano si mettessero insieme per un progetto di valorizzazione del territorio, ben prima degli studi sulle macro regioni da parte della Fondazione Agnelli nel 1992 e dell’azione della Lega Nord di Bossi e Miglio. Che cosa si può dire circa gli interessi del Nord-Est? Nel caso delle regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto il comune denominatore è la diffusione delle PMI e il successo dei distretti industriali, nei quali prevalgono le forniture per l’export e la concorrenza tende a essere non solo tra imprese ma tra sistemi regionali. Ora il regionalismo differenziato è un’opportunità per riorganizzare l’azione delle regioni dal punto di vista giuridico amministrativo e finanziario rispetto alle trasformazioni economiche e sociali consolidate.

Le giustificazioni del regionalismo differenziato
A favore del decentramento e del regionalismo differenziato, vale a dire l’assegnazione di funzioni e risorse verso i livelli di governo sub-centrali, non esistono solo ragioni di efficienza economica e finanziaria, ma anche giustificazioni ideologiche, politiche ed organizzative. Possiamo richiamare il principio di sussidiarietà, che si fonda sull’idea di libertà e di responsabilità degli individui e delle comunità locali, il fatto che il decentramento favorisce la responsabilizzazione dei cittadini elettori e la rendicontazione dell’azione dei decisori, scelte non uniformi e una maggiore sperimentazione delle politiche pubbliche. Nel caso delle regioni italiane a statuto ordinario – d’ora in poi RSO – le ragioni generali a favore del regionalismo differenziato sono più deboli rispetto a quelle che hanno giustificato l’autonomia delle regioni a statuto speciale – d’ora in poi RSS – (territori di confine dello Stato, caratteristiche etnico-linguistiche, territori montani, insularità, scarsa accessibilità infrastrutturale) ora indebolite dal processo di integrazione europea. Per le RSO la principale ragione a favore del regionalismo differenziato è costituita dai divari orizzontali, dal punto di vista demografico, sociale, territoriale, economico e fiscale.

Questi divari sono molto forti tra le regioni di aree geografiche diverse e determinano la presenza di preferenze e fabbisogni differenziati per i beni pubblici e le politiche pubbliche. Pertanto, la rilevanza del regionalismo differenziato deriva dal ruolo economico delle principali RSO del Nord Est nell’economia italiana ed europea. Ora le richieste di nuove funzioni da parte di numerose RSO hanno attivato un processo che è bloccato alla fase iniziale, che potrebbe configurare un regionalismo differenziato a la carté e dovrebbe riattivare il cantiere del federalismo fiscale. Per quest’ultimo è certo che senza numeri e risorse finanziarie e fiscali non c’è federalismo e per questa ragione dopo il negoziato tra governo e regioni l’attenzione è stata concentrata sulle dimensioni finanziarie del regionalismo differenziato.

Le motivazioni e le scelte delle regioni e l’Accordo con il Governo per una maggiore autonomia
La motivazione generale avanzata dalle tre regioni è costituita dalle specificità economiche e territoriali che richiedono una maggiore autonomia per favorire la crescita e lo sviluppo economico.
La Regione Emilia Romagna ha specificato le proprie richieste per ogni materia ed area strategica, mentre le Regioni Lombardia e Veneto si sono limitate a richiamare le 23 materie rivendicate nei referendum consultivi. Con un’azione congiunta Lombardia ed Emilia Romagna hanno individuato 14 materie di interesse prioritario sulle quali si è registrata una significativa convergenza. In seguito, le due regioni hanno indicato come prioritarie 5 materie nel negoziato con il governo: istruzione, salute, politiche del lavoro, tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, rapporti con l’Unione europea. La principale differenza nell’azione delle due regioni riguarda le richieste per l’istruzione, che presenta i maggiori effetti dal punto di vista organizzativo e della spesa. La Regione del Veneto prima ha richiesto maggiore autonomia per tutte nelle 23 materie, poi ha ristretto il negoziato con il governo alle 5 materie condivise dalle altre due regioni. Il 28 febbraio 2018 il Governo Gentiloni e i presidenti delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto hanno firmato l’Accordo preliminare in merito all’Intesa prevista dall’articolo 116, terzo comma, della Costituzione.

Dopo l’Accordo, il Contratto alla base del Governo Conte I ha fatto cenno alle “risorse necessarie per un autonomo esercizio delle stesse” tenendo conto “sia delle peculiarità e delle specificità delle diverse realtà territoriali sia della solidarietà nazionale”. In seguito il Governo Conte II ha proposto una “legge quadro sui principi a cui dovrebbe ispirarsi il processo realizzazione dell’art. 116, comma 3. Che cosa hanno fatto in maniera congiunta le tre regioni? Hanno condiviso le richieste di maggiore autonomia relative a 5 materie sopra citate e condiviso la rilevanza del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Tuttavia, a differenza di quanto annunciato Lombardia e Veneto non hanno richiesto blocchi di competenze ma segmenti di materie, limitati ad aspetti di natura organizzativa, regolamentare, di programmazione che presentano costi finanziari molto ridotti. Pertanto la maggiore autonomia negoziata finora negoziata è parziale e poco visibile, non comparabile con l’autonomia rivendicata nei referendum consultivi. In pratica, l’uniformità ha prevalso per le politiche del lavoro, l’istruzione ed i rapporti internazionali e con l’Unione europea, mentre per sanità e tutela dell’ambiente e dell’ecosistema gli accordi preliminari presentano lievi differenze tra le tre regioni. Dunque, la sostanziale uniformità delle scelte e un primo passo avanti rispetto al percorso per una maggiore autonomia, ma insufficiente rispetto alle necessità connesse alle trasformazioni delle economie e delle società del Nord Est.

Il nodo del finanziamento delle nuove competenze
Le regioni hanno concordato con il governo che le modalità per l’attribuzione delle risorse finanziarie, saranno determinate da una Commissione congiunta Stato-Regione che, senza nuovi oneri per la finanza pubblica, dovrà definire: a) la compartecipazione o riserva di aliquota al gettito di un tributo erariale maturato nel territorio regionale; b) la spesa sostenuta dallo Stato nella Regione riferita alle funzioni trasferite o assegnate (costo storico); c) i fabbisogni standard per superare la spesa storica.
La genericità delle modalità indicate per l’attribuzione delle risorse necessarie all’esercizio delle nuove competenze costituisce la principale debolezza dell’Accordo preliminare. Tuttavia, l’art. 116 comma 3 della Costituzione, che rinvia ai principi dell’art. 119 (poi specificati dalla legge n. 42 del 2009 e dal dlgs 68/2011) definisce il quadro delle regole finanziarie da rispettare per costruire il regionalismo differenziato. In particolare va ricordato che le modalità di finanziamento non devono alterare la perequazione finanziaria interregionale.

Dunque le regole esistenti costituiscono una garanzia sia per i “territori ricchi” e sia per i “territori poveri” a condizione di escludere posizioni politiche fuorvianti (le rivendicazioni sui residui fiscali, le quote dei tributi erariali) proprie delle contrapposizioni tra questione settentrionale e meridionale. Per costruire il regionalismo differenziato è necessario non far passare le difficoltà politiche per problemi tecnici (la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, dei costi e dei fabbisogni standard, il costo delle nuove competenze assegnate). Per il finanziamento delle nuove competenze, la scelta più efficiente è costituita da compartecipazioni con possibilità di manovrare le aliquote all’interno di margini prefissati dal centro, lasciando alle regioni i possibili guadagni di efficienza. Il fatto che la potestà legislativa delle RSO in materia tributaria non è mai stata utilizzata può far ritenere che le regioni preferiranno i trasferimenti finanziari (nella forma di compartecipazioni al gettito di tributi erariali) per evitare il costo del consenso politico determinato da nuove forme di tassazione o aumenti di aliquote e alimentare il sistema attuale sostanzialmente fondato sulla finanza derivata. Inoltre, il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario è stato trascurato nel negoziato e nel dibattito, dominato dalle polemiche tra territori ricchi e poveri.

Alcune osservazioni provvisorie
Come emerge dal Dossier del Senato a metà del 2018, oltre a Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, altre regioni 10 hanno avanzato richieste, o assunto iniziative, per ottenere maggiore autonomia. Ciò dimostra che il regionalismo differenziato è una questione nazionale. Le materie richieste dalle tre regioni indicano un distacco tra azione del governo centrale ed i problemi dei territori regionali, ma, al momento i contenuti dell’Accordo preliminare non sono adeguati delle rispettive economie regionali. Oltre a sciogliere il nodo del finanziamento, spetterà alle regioni la responsabilità di non sostituire il centralismo statale con quello regionale. Non è chiaro se esiste la volontà politica di costruire Intese tra stato e regioni, di riavviare il cantiere del federalismo fiscale e dare un assetto stabile della finanza regionale e locale. Certo è che se le regioni destinatarie dell’autonomia differenziata avranno una maggiore crescita economica e un’amministrazione più efficiente i vantaggi saranno per tutti. A che punto siamo? Il processo di costruzione del regionalismo è iniziato. E’ stato fatto un passo avanti, ma il percorso è in salita.