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Il Parlamento ai tempi del COVID-19: perché è necessario e legittimo il voto a distanza

di Salvatore Curreri

 

Sta sollevando numerose polemiche la decisione del Presidente Fico, su consiglio a quanto pare dei funzionari della Camera, di non ammettere – almeno per il momento – forme di partecipazione a distanza dei deputati ai lavori parlamentari.

Finora, presto atto delle numerose assenze dei deputati, specie di quelli eletti al Nord e della necessità di rispettare le prescrizioni delle autorità sanitarie per il contenimento del contagio, con particolare riferimento all’obbligo di osservare la distanza di un metro l’uno dall’altro, la Camera dei deputati ha deciso di riunirsi una volta a settimana ed in composizione ridotta.

Ciò è esattamente quanto accaduto nella seduta dello scorso 11 marzo quando, su proposta del Presidente approvata all’unanimità dalla Conferenza dei capigruppo, si è deciso che ad essa partecipassero solo 350 deputati, così da garantire il numero legale e il raggiungimento della maggioranza assoluta di 316, richiesta dall’art. 81.1 Cost. per approvare il ricorso al maggior indebitamento dovuto agli eventi eccezionali correlati all’attuale emergenza sanitaria.

Tali deputati, ovviamente, sono stati scelti non a caso ma in modo da garantire quella proporzionalità fra i gruppi parlamentari, richiesta in Costituzione, che la casuale diffusione del virus ha già alterato. Stesse decisioni, sembra, si appresta ad adottare il Senato dove, peraltro, l’età media è più alta, con conseguente innalzamento del fattore di rischio.

Si tratta di una decisione inedita ma solidamente fondata sull’attuale emergenza sanitaria, e – soprattutto – avente solo valore politico e non giuridico. Essa pertanto – ovviamente – non ha, né potrebbe mai avere alcun valore vincolante nei confronti dei singoli deputati i quali, se volessero, potranno partecipare alla seduta ed al voto, non potendosi nessuno impedire loro l’esercizio del loro mandato. Se così fosse, ci sarebbero tutti gli estremi per sollevare un conflitto di attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale per violazione delle prerogative parlamentari.

Solo chi non coglie la differenza tra un gentlemen agreement tra tutte le forze politiche e una decisione giuridicamente vincolante può tacciare il provvedimento d’incostituzionalità.

Sovviene al riguardo un antico istituto parlamentare di origine anglosassone, applicato ad esempio in Gran Bretagna, Canada e Svezia: il c.d. pairing, cioè la ponderazione degli assenti per cui alle forzate assenze di un certo numero di parlamentari della maggioranza corrisponde la volontaria assenza di altrettanti parlamentari dell’opposizione, e viceversa, di modo che nessuno possa profittare di tali situazioni. Sotto questo profilo, ben dire che la decisione della Conferenza dei capigruppo può dirsi un pairing collettivo, perché al pari di quello individuale ispirato alla medesima logica di rispetto reciproco tra le forze politiche, oltreché di puro buon senso.

Del resto un caso di pairing c’è già stato alla Camera quando il capogruppo del Pd Graziano Delrio ha fatto il beau geste di non partecipare alle votazioni dell’assemblea fintantoché il deputato della Lega Guidesi, messo in missione dal Presidente Fico per giustificarne l’assenza dovuta al fatto di risiedere in una zona rossa della Lombardia

Se poi si vuole affrontare il problema alla radice, anche per evitare che il diffondersi dell’epidemia impedisca alle camere financo di raggiungere il numero legale della maggioranza dei componenti prescritto dall’art. 64.3 Cost. per ogni deliberazione, sarebbe il caso di affrontare da subito il tema dell’introduzione del voto telematico.

A tale soluzione non pare osti lo stesso art. 64.3 Cost. che fa semplicemente riferimento alla necessaria presenza dei componenti delle camere, lasciando quindi all’autonomia regolamentare di ciascuna camera se essa debba essere esclusivamente quella fisica oppure, in circostanze eccezionali, anche quella telematica.

Vale la pena ricordare al riguardo che per quanto riguarda la determinazione delle specifiche modalità di votazione le camere godono di ampia autonomia, sottratta ad ogni sindacato esterno, come ha chiarito la Corte costituzionale, nella famosa sentenza sui cosiddetti pianisti (379/1996). In quell’occasione, infatti, la Corte ha espressamente affermato che nell’autonomia regolamentare, garantita alle Camere dagli articoli 64, 72 e 68 Cost., rientrano quei “comportamenti aventi una natura squisitamente funzionale”, cioè posti in essere dal parlamentare in quanto tale e non come semplice persona. Tra questi comportamenti rientra l’esercizio del voto in Parlamento, che trova la sua “esaustiva qualificazione” nel diritto parlamentare, incidendo su “beni la cui esigenza di tutela non trascende l’esclusiva competenza della Camera” e su cui “non può pertanto essere ammesso…un sindacato esterno da parte dell’autorità giudiziaria”.

All’introduzione della partecipazione a distanza ai lavori parlamentari non sembra nemmeno possa essere d’ostacolo la decisione assunta dall’Ufficio di Presidenza della Camera il 2 agosto 2011. In quell’occasione, infatti, il Presidente Fini escluse la partecipazione a distanza all’attività parlamentare perché il riferimento ai presenti contenuto nell’art. 64.3 Cost. in tema di numero legale e deliberazioni (“Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale”) era da intendersi riferito esclusivamente a quanti fisicamente in Assemblea.

Dalla lettura del resoconto sommario di quella seduta, però, la forza vincolante di quel precedente pare notevolmente da attenuare.

In primo luogo, la questione allora discussa riguardava il caso di un singolo deputato che, trovandosi in custodia cautelare in carcere a seguito della concessione dell’autorizzazione della Camera, chiedeva che gli fosse resa possibile la partecipazione a distanza ai lavori parlamentari tramite le risorse tecnologiche (allora!) disponibili. A riprova della dimensione specifica ed individuale della fattispecie allora decisa, il Presidente della Camera in quell’occasione fece riferimento, come rimedio, al meccanismo della sostituzione con altro deputato in commissione.

Non credo sfugga a nessuno l’incomparabilità tra il caso specifico del singolo deputato e quello attuale, ahimè molto più grave e diffuso, che riduce la rappresentanza politica di alcuni territori, altera i rapporti di forza tra i gruppi politici e rischia di paralizzare, per mancanza del numero legale, il Parlamento. In secondo luogo, nel resoconto sommario di quella seduta non solo non vi è alcun riferimento alla interpretazione della nozione di “presenti” di cui all’art. 64 Cost. ma nella stessa seduta il Presidente Fini – testualmente – ritenne che, oltreché valutare la questione dal punto di vista meramente tecnico – “si dovrebbe realizzare una modifica dell’ordinamento, quanto meno a livello regolamentare se non costituzionale idonea ad ammettere in via generale la possibilità degli interventi a distanza dei membri delle Camere durante le sedute parlamentari”. Quindi non solo non si ritenne la modifica costituzionale sul punto necessaria ma si ammise che, a Costituzione vigente, si potesse procedere con una modifica regolamentare.

Conclusioni quindi tutt’altro che apodittiche, come invece sembra siano state presentate nella seduta della Giunta per il regolamento dello scorso 4 marzo.

Finora, come scritto, si è proceduto “a ranghi ridotti”. Ma un conto è ridurre in scala la rappresentanza delle forze politiche, mantenendone inalterati i rapporti di forza. Altro invece, come ora accade, tradurli in una composizione dell’Assemblea casuale, sotto il profilo politico e territoriale. Tanto per essere chiari: se ai tre deputati di +Europa viene caldamente sconsigliato dagli Uffici di partecipare ai lavori parlamentari perché vicini di scranno del deputato Pedrazzini, risultato positivo, ciò significa alterare la rappresentanza politica delle camere.

Bene dunque farebbe il Presidente della Camera (come quello del Senato), su cui incombe il dovere di assicurare il buon andamento dei lavori (art. 8 R.C.), superare le difficoltà frapposte dagli Uffici ed emanare subito, previo parere unanime della Giunta per il regolamento, una circolare in base alla quale in casi straordinari di necessità ed urgenza, previa delibera unanime della Conferenza dei capigruppo, allargata ai Presidenti delle componenti politiche del gruppo misto, il Presidente possa consentire l’uso del voto telematico per i lavori dell’Aula, delle Commissioni e delle Giunte per un periodo non superiore a trenta giorni, con modalità tali da garantire la personalità, la libertà del voto del singolo deputato e, in caso di voto segreto, la sua segretezza; aggiungendo che se alla scadenza del termine permanessero tali casi o ne sopraggiungessero di nuovi, la decisione potrebbe essere reiterata con analoghe modalità.

Va evidenziata la necessità che sul punto si raggiunga un orientamento condiviso tra le forze politiche perché la migliore garanzia che di tali procedure non si possa abusare non sta nella situazione di emergenza che si è venuta a creare – e che potrebbe essere strumentalmente invocata in futuro – ma nella unanime sua valutazione da parte di tutte le forze politiche presenti.

In una situazione così grave ed eccezionale come quello che stiamo attraversando in cui il Governo emana provvedimenti limitativi delle libertà fondamentali sottratti ad ogni tipo di controllo, preventivo e successivo, richiamare “precedenti” legati ad un caso specifico di un singolo deputato per trarre conclusioni valide per tutti i parlamentari costretti a non poter recarsi a Roma a causa della pandemia pare espressione di mero formalismo burocratico.

Chi si oppone all’introduzione di misure particolari dimostra di non comprendere e farsi carico della gravità del momento, che potrebbe portare alla completa paralisi dell’attività delle Camere, con un danno ben maggiore per la nostra democrazia parlamentare. Insomma, per costoro – purtroppo è proprio il caso di dirlo – fiat iustitia et pereat mundus. Invece, è sempre meglio un Parlamento che discute e vota, anche in modalità telematica, che il Governo al posto del Parlamento.

Salvatore Curreri
Salvatore Curreri
curreri@perfondazione.eu

Professore in Istituzioni di Diritto pubblico – Libera Università degli Studi di Enna “Kore”

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