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Il procedimento di approvazione delle intese fra Stato e Regione

di Giovanni Piccirilli

 

1. Il contenuto dell’art. 2

L’art. 2 del disegno di legge governativo (A.S. 615, XIX leg.) delinea il «procedimento di approvazione delle intese fra Stato e Regione».

Al di là di quanto indicato dalla rubrica dell’articolo, il suo contenuto è in realtà molto più vasto. Esso, infatti, abbraccia l’intera sequenza di atti e subprocedimenti che si svolgono sia a livello regionale, sia a livello statale (nonché nelle sedi di raccordo tra i due) preordinati alla definizione dell’intesa, nonché alla stipula della stessa, arrestandosi al momento in cui inizia il procedimento parlamentare di esame del relativo disegno di legge di approvazione.

Riassumendo i contenuti essenziali dell’articolo, questo affronta: i) l’iniziativa regionale circa l’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (comma 1, primo periodo); ii) l’attività governativa conseguente alla ricezione di questa (ulteriori periodi del comma 1); iii) la delibera da parte del Consiglio dei Ministri dello «schema di intesa preliminare» (comma 3); iv) l’esame di tale schema da parte della Conferenza unificata e il coinvolgimento delle Camere; v) la trasformazione dello schema preliminare in «schema di intesa definitivo» e l’approvazione di quest’ultimo (commi 4 e 5); vi) l’iniziativa legislativa governativa del disegno di legge di approvazione dell’«intesa», recata in allegato ad esso (comma 6); vii) la sottoscrizione dell’intesa successivamente alla delibera del Consiglio dei Ministri sul disegno di legge (comma 7) ma prima della sua trasmissione alle Camere.

Nella scansione procedurale appena descritta devono essere sottolineate alcune scelte che il Governo ha compiuto nella interpretazione degli scarni riferimenti testuali presenti nell’art. 116, terzo comma, Cost., che non risultano affatto scontate o imposte e che, anzi, nel dibattito dottrinale erano state oggetto di discussione. Ancor prima, la necessità stessa di una legge di procedura per l’attivazione del regionalismo differenziato era stata oggetto di riflessione critica. Del resto, la disposizione costituzionale non contiene rinvii in tal senso (come invece avviene, ad esempio, all’art. 117, commi quinto e nono, Cost.), consentendone anche una interpretazione autoapplicativa. Di conseguenza, nel dibattito sul punto, i sostenitori dell’immediata attivazione di forme e condizioni particolari di autonomia per le Regioni di diritto comune avevano preferito non condizionare tale prospettiva alla previa approvazione di detta legge, specie alla luce delle numerose questioni interpretative da affrontarsi al fine di definire una procedura generale. Dal canto suo, il Governo, in sede di relazione illustrativa di accompagnamento del disegno di legge in commento, ha chiarito la duplice finalità del disegno di legge nel senso di assicurare «un più ordinato e coordinato processo di attuazione; un più ampio coinvolgimento delle Camere» (ivi, p. 4).

Conviene tuttavia scomporre le fasi successive del procedimento delineato dal disegno di legge, al fine di analizzarle partitamente, per poi accennare a qualche riflessione di sintesi in relazione alle scelte operate.

2. La fase di impulso regionale

Coerentemente con l’indicazione presente nel testo per cui l’attribuzione di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» segua a una «iniziativa regionale», l’art. 2 dispone di conseguenza. In maniera condivisibile, non si individua nella legge (statale) il procedimento da seguire a livello regionale, rimettendosi opportunamente all’autonomia regionale (con specifico riferimento alla disciplina statutaria). Tale opzione risulta certamente opportuna, lasciando alle autonome scelte organizzative della singola Regione interessata se prevedere un ruolo specifico per Giunta, Presidente o Consiglio, nonché del Consiglio delle autonomie locali.

L’ulteriore principio costituzionale circa la consultazione degli enti locali è sviluppato in più segmenti procedurali, e risulta apprezzabile un riferimento ad esso già in questa sede particolarmente precoce. Quanto ai contenuti dell’iniziativa regionale, la flessibilità è massima: «una o più materie o ambiti di materie» (comma 2), rendendo così possibile abbracciare le diverse ipotesi avanzate nel dibattito dottrinale, relative sia a ottenere una devoluzione di tutte le materie possibili con un’unica intesa, sia ad avere un’intesa concernente una sola materia.

3. Il procedimento endogovernativo precedente all’attivazione del «negoziato»

La presentazione dell’iniziativa (rivolta al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, coerentemente con quanto già previsto dall’ art. 1, comma 571, della l. 147/2013) attiva un procedimento endogovernativo di valutazione dei suoi contenuti, preordinato all’avvio del «negoziato» con la Regione. Si prevede il coinvolgimento di tutti i Ministeri competenti per materia, nonché, in ogni caso, del Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), in relazione a quanto previsto dall’art. 14 della l. 42/2009 (ove già si disponeva che le leggi di approvazione delle intese ex art. 116, terzo comma, Cost. dovessero provvedere all’assegnazione delle risorse necessarie in ragione dell’ampliato margine di autonomia regionale, indicando il limite dei principi dettati all’art. 119 Cost., nonché nella medesima legge). Per tale procedimento endogovernativo è previsto un termine particolarmente breve, specie in considerazione degli aspetti di competenza del MEF, pari a trenta giorni, decorso il quale il negoziato è comunque avviato.

4. Lo «schema di intesa preliminare»

Il prodotto del negoziato, per il quale non si prevedono tempi predeterminati, sedi o modalità specifiche, è lo «schema di intesa preliminare».

Tale denominazione non appare felicissima. Sarebbe stato forse preferibile anteporre l’aggettivo (es.: schema preliminare di intesa), al fine di chiarire il riferimento di questo allo «schema» (come sarà poi per quello «definitivo») e non all’«intesa». Tra l’altro, nella denominazione dell’atto endoprocedimentale si effettua una scelta lessicale in discontinuità con il precedente del 2018, quando il Governo sottoscrisse con Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna degli «Accordi preliminari in merito all’intesa prevista dall’art. 116, terzo comma, della Costituzione». In qualche modo, la discontinuità era necessaria, anche semplicemente perché questi ultimi erano stati sottoscritti in assenza di una cornice procedurale definita, mentre invece il disegno di legge in commento opera, come si è accennato, proprio al fine di offrire tale cornice. In ogni caso, tale distinzione appare comunque significativa: nonostante la comune natura «preliminare» (che nella nuova ipotesi si collega anche alla deliberazione da parte del Consiglio dei Ministri), l’opzione lessicale in favore di «schema di intesa» in luogo di «accordo» sembra contribuire a individuare con maggiore precisione la collocazione dell’atto nella sequenza decisionale attivata dall’iniziativa regionale in vista della stipula dell’intesa vera e propria.

Tornando ai contenuti del disegno di legge, lo schema di intesa preliminare, corredato di relazione tecnico-finanziaria, è oggetto di approvazione (appunto, preliminare) da parte del Consiglio dei Ministri, alla cui riunione partecipa il Presidente della Giunta regionale interessata.

5. Il coinvolgimento delle Camere (con «atti di indirizzo»)

Lo schema di intesa preliminare è rimesso al parere della Conferenza unificata (che ha trenta giorni per esprimersi), nonché, successivamente, alla valutazione delle Camere. Queste si esprimono entro sessanta giorni e il disegno di legge (art. 2, comma 4) si premura di specificare che debbano farlo con «atti di indirizzo».

La qualificazione del coinvolgimento delle Camere all’interno della funzione di indirizzo politico e non – come forse sarebbe risultato più immediato – in sede consultiva di espressione di un parere su un atto del Governo merita un approfondimento specifico.

Dal canto loro, i regolamenti parlamentari non avevano offerto soluzioni procedurali per l’attuazione dell’art. 116, terzo comma, Cost., né in relazione alle modalità di partecipazione delle Camere alla definizione delle intese, né – come si vedrà – in relazione al procedimento parlamentare d’esame dei relativi disegni di legge di approvazione.

Quanto all’opzione percorsa dal disegno di legge in commento, in via preliminare, va detto che già la specificazione per cui le Camere debbano esprimersi con «atti di indirizzo» non costituisce un unicum nella legislazione, specie guardando alle sue evoluzioni più recenti, ma che certamente in questo ambito suscita notevole interesse, nonché alcune conseguenze istituzionali di non poco momento.

Si tratta di una tendenza rinvenibile solo nella legislazione più recente, posto che in passato si era teso a rispettare maggiormente l’autonomia procedurale delle Camere nella selezione degli strumenti e dei procedimenti per l’espressione della propria posizione. Nemmeno la legge generale di contabilità richiede specificamente il ricorso ad «atti di indirizzo» in relazione al procedimento di discussione del Documento di Economia e Finanza: in quel caso sono i regolamenti parlamentari a prevedere il ricorso alla risoluzione (artt. 118-bis, comma 2, reg. Cam. e 125-bis, comma 4, reg. Sen.), mentre invece il disposto legislativo fa riferimento, in senso più ampio e neutrale, alle «conseguenti deliberazioni parlamentari» (art. 7, comma 2, l. 196/2009).

Quanto agli ultimi sviluppi della legislazione, è possibile individuare analoghe specificazioni circa il ricorso a procedure di indirizzo nella l. 145/2016 (art. 2, comma 2) in relazione all’autorizzazione di missioni militari all’estero. Identico riferimento è rinvenibile nella legge sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea (l. 234/2012, come modificata sul punto dalla l. 238/2021) a proposito della modalità attraverso cui «delineare i princìpi e le linee dell’azione del Governo nell’attività preparatoria di adozione degli atti dell’Unione europea» «prima di ogni riunione del Consiglio dell’Unione europea» (art. 4, comma 1-bis). Da ultima, la stessa legge europea 2019-2020 ha previsto la possibilità per le Camere di esprimersi attraverso «atti di indirizzo» nell’ambito del monitoraggio dell’attuazione del PNRR, al fine di indicare «eventuali criticità riscontrate nel programma di adozione delle riforme concordate in sede europea e nello stato di avanzamento dei singoli progetti» (l. 238/2021, art. 43, comma 4).

Com’è evidente, da un punto di vista sistematico, in tutti i casi citati si tratta di interventi parlamentari tesi a esprimere una piena compartecipazione alla decisione e non soltanto una “reazione”, in termini consultivi, rispetto a un procedimento deliberativo di spettanza del Governo. Se è dunque questa la ratio sottostante all’indicazione dell’intervento parlamentare mediante «atti di indirizzo», appare condivisibile la scelta operata dal disegno di legge in parola. Anzi, stante la possibilità che oggetto della richiesta di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» possano essere anche competenze legislative, la piena partecipazione del Parlamento appare indispensabile.

Inoltre, l’indicazione specifica della funzione di indirizzo ha un duplice pregio, ossia: i) di attivare una necessaria interlocuzione tra Parlamento e Governo ai fini della votazione del relativo atto e ii) di concludersi con un dispositivo recante un impegno nei confronti di quest’ultimo. Contrariamente alla funzione consultiva, infatti, la votazione di un indirizzo avviene necessariamente alla presenza del Governo e alla luce del parere fornito da questo, mentre invece l’espressione di un parere su un atto governativo costituisce un procedimento “monodirezionale” dal Parlamento al Governo, ed esaurisce il confronto con l’espressione del parere medesimo. In secondo luogo, ben diverso è il dispositivo di un atto di indirizzo, che reca un formale «impegno» al Governo, politicamente rilevante ai fini del rapporto fiduciario, e posto in votazione a seguito di una interlocuzione tesa alla condivisione da parte del governo dei contenuti del dispositivo, da quello di un parere. Questo infatti, al limite, ancorché magari oggetto di analoga negoziazione con il Governo, non potrebbe realisticamente recare altro che una serie di osservazioni e condizioni (o magari raccomandazioni), in calce ad un esito favorevole del parere.

Quanto alle eventuali controindicazioni del ricorso ad atti di indirizzo, è possibile menzionare la possibilità di indirizzi divergenti da parte dei due rami del Parlamento, nonché l’assenza di meccanismi efficaci da poter attivare in caso di mancato seguito da parte del Governo.

Da un punto di vista squisitamente procedurale, l’inserimento nel novero delle procedure di indirizzo non costituisce un irrigidimento rispetto al raggiungimento del numero legale o del quorum di votazione. Anzi, paradossalmente, almeno il regolamento del Senato risulta più “esigente” per le procedure in sede consultiva, per le quali il quorum strutturale è richiesto in qualsiasi momento della procedura di esame, mentre in quelle di indirizzo il numero legale è verificato unicamente al momento del voto. Alla Camera, invece, la generale presunzione di sussistenza del numero legale si applica sia alle procedure consultive che a quelle di indirizzo. Dunque, non vi sono differenze apprezzabili in relazione ai procedimenti in parola.

Piuttosto, il riferimento a procedure di indirizzo lascia aperta la possibilità che ad esprimersi, magari con risoluzione, possano essere anche le Assemblee e non (solo) le Commissioni permanenti. Sul punto, l’ultima modifica del regolamento del Senato contempla anche la procedura, già esistente nel regolamento della Camera, di trasferire in Assemblea la votazione della proposta di risoluzione di iniziativa della Commissione (v. l’art. 50, spec. comma 3-ter, reg. Sen., come modificato nel 2022, nonché art. 117 reg. Cam.).

Resta esclusa invece, non senza qualche paradosso, la possibilità che a definire la posizione parlamentare sul tema possa essere la Commissione parlamentare per le questioni regionali. In quanto organo bicamerale, infatti, risulta in generale inidonea alla partecipazione alla funzione di indirizzo, salvo specifica disposizione dell’atto istitutivo o del regolamento interno. Quest’ultimo, comunque, modificato nel 2017, non contempla tale ipotesi. Per altro, a ormai cinque mesi dalla prima seduta delle Camere della XIX legislatura, la Commissione non risulta ancora costituita, anche in conseguenza dell’impasse circa gli adeguamenti successivi alla riduzione del numero dei parlamentari.

Infine, di notevole interesse appare lo spunto presente nell’ultimo periodo del comma 4, che indica che le Camere si esprimano mediante gli atti di indirizzo di cui si è detto, «udito il Presidente della Giunta regionale interessata». Nella costante mancanza di procedure di raccordo a livello parlamentare tra livelli di governo diversi, tale audizione dovrebbe necessariamente svolgersi a livello di Commissione permanente, salvo magari voler recuperare a questo fine un ruolo per la Commissione parlamentare per le questioni regionali. In ogni caso, si tratta, anche in questo caso, di una intrusione negli interna corporis da parte del legislatore.

6. Dallo «schema di intesa definitivo» alla sottoscrizione dell’intesa

A valle del parere della Conferenza unificata e degli atti di indirizzo delle Camere, il Governo (a cura del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per gli affari regionali e le autonomie) predispone lo «schema di intesa definitivo», fatta salva la necessità di un ulteriore negoziato, ove necessario, per il quale tuttavia non si richiede la necessità di un nuovo parere o di una nuova espressione delle Camere.

Lo schema definitivo è quindi trasmesso alla Regione interessata. Il disegno di legge non prefigura le procedure regionali di approvazione dello schema, opportunamente rimettendosi – anche in questo – alla autonomia statutaria della singola Regione, ma prescrivendo, nuovamente, l’obbligatorietà di una consultazione degli enti locali. L’inserimento di tale consultazione anche “a valle” del procedimento si deve al seguito dato a una proposta avanzata dall’ANCI in sede di parere da parte della Conferenza unificata sullo schema di disegno di legge. Per parte statale, lo schema definitivo è deliberato dal Consiglio dei Ministri, entro trenta giorni dalla comunicazione dell’avvenuta approvazione regionale. Unitamente a questo è deliberato il disegno di legge, al quale è allegata l’intesa, ormai definita secondo il procedimento descritto.

Così, non senza qualche aporia, la sottoscrizione dell’intesa avviene successivamente alla delibera del disegno di legge relativo alla sua approvazione e prima della trasmissione alle Camere. Tra l’altro, il comma 8 dispone che il disegno di legge cui è allegata l’intesa sia «immediatamente trasmesso alle Camere» (corsivo aggiunto), con una formula che andrebbe forse smussata in considerazione della necessaria autorizzazione del Presidente della Repubblica ex art. 87, quarto comma, Cost.

Infine, non si sottovaluti come non fosse affatto necessitata una opzione esclusiva per l’iniziativa legislativa governativa. Anzi, da un punto di vista generalissimo, una interpretazione piana del disposto costituzionale dell’art. 116, terzo comma, Cost. avrebbe forse reso preferibile una iniziativa legislativa da parte della Regione interessata. Da un certo verso, infatti, non si capisce come mai, a una attivazione regionale del procedimento complessivo, dovrebbe poi seguire una sorta di monopolio statale nell’iniziativa dell’atto che ne costituirebbe il compimento. È vero che lo stesso A.S. 615 esclude una discrezionalità governativa in tal senso (che in ipotesi potrebbe contrastare con il principio costituzionale di leale collaborazione), imponendo – come si è detto – l’immediata trasmissione alle Camere del disegno di legge di approvazione. Tuttavia, considerata la natura diretta dell’interesse regionale nell’ampliamento della propria sfera di autonomia, non sembra corretto intendere quel riferimento, presente nella disposizione costituzionale, all’«iniziativa regionale» come riferito unicamente alla generale fase di impulso del procedimento, cosa che lo ridurrebbe a inutiliter data. Lo stesso inciso acquista una qualche valenza solo ove interpretato nel senso di attribuire al livello regionale anche l’instaurazione della fase finale del procedimento complessivo, attivando il procedimento parlamentare di approvazione dell’intesa raggiunta. Muovendo da queste premesse, sembra necessario concludere che sarebbe risultata preferibile una iniziativa legislativa da parte regionale, da esercitarsi secondo i meccanismi ordinari dell’art. 121, secondo comma, ultimo periodo, Cost., così anche da recuperare un ruolo particolare per il Consiglio regionale nel procedimento complessivo. Tra l’altro, almeno nello Statuto regionale lombardo vi sono specifiche disposizioni che imputano al Consiglio regionale la deliberazione «in merito all’iniziativa e alla conclusione dell’intesa con lo Stato di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione» (art. 14, comma 3, lett. g), St. Lombardia), che le scelte operate nel disegno di legge in commento rischiano di limitare nella portata.

Non si dimentichi, infine, che anche i disegni di legge di approvazione delle intese con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, di cui all’art. 8 Cost., (ma anche i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali) ormai per prassi parlamentare consolidata, possono essere presentati non solo dal Governo, ma anche da singoli parlamentari. Questa circostanza conferma come debba ritenersi superato il monopolio governativo nell’iniziativa delle leggi di approvazione, offrendo ulteriori argomenti in favore di una iniziativa regionale nell’ambito dell’art. 116, terzo comma, Cost.

7. Il procedimento parlamentare di esame delle leggi di approvazione delle intese

Il disegno di legge governativo non fornisce indicazioni sul modello procedurale da seguire presso le Camere per l’esame dei disegni di legge che recano in allegato le intese.

Negli Accordi preliminari del 2018 si prospettava un esame «in conformità al procedimento, ormai consolidatosi in via di prassi, per l’approvazione delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose, di cui all’art. 8, terzo comma, della Costituzione». Tale riferimento indicava un modello procedurale preciso, teso alla salvaguardia dei contenuti dell’atto che il disegno di legge è chiamato ad approvare, benché la prassi abbia registrato limitate modifiche per via emendativa, concordate con la “parte” costituita dalla confessione religiosa interessata.

Non è tuttavia agevole comprendere quale conseguenza debba trarsi dell’assenza di un analogo riferimento nel disegno di legge in commento, almeno nel senso di chiarire ove il Governo intendesse o meno abbandonare quella ipotesi procedurale. Per un verso, va sottolineata la differenza di sede e di valenza formale tra gli Accordi preliminari del 2018 e il disegno di legge del 2023. Se un atto negoziale – com’erano quegli Accordi preliminari – poteva in qualche modo prefigurare un impegno del Governo ad adottare un certo approccio nel dar seguito ai contenuti appena definiti con la controparte regionale (benché in quel caso il tutto avvenne senza il minimo coinvolgimento delle Camere, alle quali gli Accordi preliminari non vennero poi nemmeno formalmente trasmessi dopo la loro conclusione), più problematica appare l’ipotesi di una sua replica in una fonte legislativa, considerando che tale scelta spetta esclusivamente alle Camere, magari attraverso la fonte regolamentare. Per altro verso, dalle scelte operate nell’A.S. 615 sembra potersi assumere una qualche differenza rispetto al modello procedurale delle leggi ex art. 8, terzo comma, Cost. Come si è detto, infatti, il disegno di legge governativo specifica che l’intesa sottoscritta tra Governo e Regione è recata «in allegato» al disegno di legge di approvazione della stessa. Questa indicazione è in parte incompatibile con il modello delle leggi di approvazione delle intese con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, in quanto in quell’ambito – come la prassi parlamentare ha mostrato – il testo dell’intesa costituisce il corpus dell’atto, e non un suo allegato. Eppure, stante il ricorso da parte del testo costituzionale al medesimo lemma («intese»), è evidente che qualche analogia con il procedimento ex art. 8 Cost. sia necessario, a meno di non evidenziare una differenza specifica tale da giustificare una variazione procedurale rispetto al modello consolidato per via di prassi.

La scelta della prassi parlamentare in relazione alle intese con le confessioni religiose diverse dalla cattolica di incorporare l’intesa nel testo (e non in un allegato a questo) ha anche un significato preciso, ossia quello di rendere chiara la natura interna all’ordinamento dei contenuti dell’intesa. Il modello dell’allegato, proprio dei disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, testimonia invece l’approccio dualista dell’ordinamento italiano, che distingue tra atto proprio dell’ordinamento internazionale (il trattato) e distinte decisioni spettanti esclusivamente all’ordinamento interno (autorizzazione alla ratifica e ordine di esecuzione). Tale distinzione invece non risulta replicabile in relazione alle intese ex artt. 8 e 116, terzo comma, Cost., in quanto entrambi i tipi di intesa (con la confessione religiosa o con la Regione), come pure la relativa legge di approvazione, sono comunque prodotti dell’ordinamento italiano, eventualmente declinato in senso “repubblicano”.

In ogni caso, a prescindere dalla presenza o meno di un riferimento al modello procedurale dell’art. 8, terzo comma, Cost., è evidente che il procedimento parlamentare di esame dei disegni di legge recanti in allegato le intese sottoscritte a valle del procedimento indicato non possa vedere modifiche tali da compromettere quanto definito in accordo con la Regione interessata. Emendamenti, modifiche o ulteriori aggiunte potranno essere in astratto ammissibili a condizione di rivolgersi su aspetti strumentali o connessi, ma appunto tali da lasciare intatto il contenuto dell’intesa. Altrimenti, come è evidente, si azzererebbe il procedimento complessivo. Resta fermo ovviamente il requisito dell’approvazione a maggioranza assoluta, da intendersi riferito unicamente al voto finale sul disegno di legge, e non anche alle sue partizioni interne (altrimenti sarebbe stato necessario un diverso disposto costituzionale, analogo a quello dell’art. 79 Cost.).

8. La durata delle intese

L’art. 7 del disegno di legge prevede che le intese approvate abbiano durata decennale, con meccanismi di rinnovo tacito, fatta salva la facoltà di determinarne la cessazione alla scadenza decennale manifestando – da parte statale o regionale – tale volontà entro dodici mesi da questa (commi 1 e 2). Altrettanto, si prevede che la stessa intesa possa essere modificata, nonché che possa prevedere casi e modalità per l’anticipata cessazione dell’efficacia dell’intesa. In questi casi, opportunamente, si richiede che ciò possa avvenire a seguito di una legge approvata a maggioranza assoluta da parte delle Camere, come forma di atto contrario rispetto alla legge di approvazione dell’intesa medesima.

9. Conclusioni

Il procedimento delineato dall’art. 2 del disegno di legge governativo offre una cornice procedurale chiara, ma che non copre integralmente l’intero iter necessario per l’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni di diritto comune. Restano “scoperte” alcune parti, evidentemente al fine di riconoscere una certa autonomia sia al Governo e alla Regione interessata (nella fase negoziale), sia al Parlamento (quanto alla procedura da seguire per l’esame del disegno di legge di approvazione). Al contrario, su alcuni passaggi il disegno di legge appare particolarmente dettagliato, come quando individua specificamente la modalità attraverso cui le Camere debbano esprimersi sullo schema di intesa preliminare, prefigurando il ricorso ad «atti di indirizzo» (secondo un impianto complessivo che risulta, in definitiva, ampiamente condivisibile). Altrettanto apprezzabile appare la scelta di duplicare, all’inizio e alla fine del procedimento complessivo, il coinvolgimento degli enti locali. Molto più in ombra risulta invece il ruolo delle Assemblee legislative regionali, il cui intervento è rimesso alle scelte statutarie della Regione interessata, senza che il disegno di legge si faccia carico di garantire, come pure fa per gli enti locali. La stessa iniziativa legislativa del disegno di legge di approvazione dell’intesa, una volta sottoscritta, è individuata come governativa, quando poteva essere la sede per recuperare un ruolo dei Consigli regionali, che ben avrebbero potuto introdurre l’atto seguendo la procedura di cui all’art. 121, secondo comma, ultimo periodo, Cost.

Alcuni aspetti terminologici potrebbero essere migliorati: si segnalava che la denominazione degli atti endoprocedimentali di «schema di intesa preliminare/definitivo» potrebbe essere forse migliorata, come pure la disposizione relativa alla presentazione del disegno di legge dovrebbe tenere in maggior considerazione il ruolo del Presidente della Repubblica in sede di autorizzazione.

La tenuta del modello procedurale delineato dal disegno di legge governativo andrà misurata a valle del procedimento parlamentare di approvazione, che si preannuncia non facile.

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Giovanni Piccirilli
piccirilli@per.it

Professore associato di Diritto costituzionale presso il Dipartimento di Giurisprudenza della Luiss Guido Carli, dove è anche Coordinatore del Centro di Studi sul Parlamento, Coordinatore del Corso di Perfezionamento in Drafting legislativo e academic coordinator dell’Erasmus + Joint Master on “Parliamentary procedures and legislative drafting“.

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