28 Mag Il referendum del ’91? Fu l’unico mezzo capace di sbloccare la stagnazione delle riforme

di Giovanni Guzzetta

E’ difficile non provare una certa nostalgia per gli eventi che condussero al referendum del 9 giugno 1991. Non solo per ragioni biografiche, ma soprattutto per il ricordo del clima febbrile e carico di speranze che accompagnò quel momento. Oggi l’Italia sembra molto più invecchiata dei trent’anni che ci separano da quella data.

L’iniziativa referendaria, che ebbe come indiscusso leader politico e tenace promotore Mario Segni, fu, in effetti, uno dei punti più alti dello sforzo riformatore in materia istituzionale e anche una delle poche occasioni in cui le speranze di rinnovamento durarono più dello spazio di un mattino.

I referendum elettorali, nella pur corposa storia delle iniziative di democrazia diretta succedutesi dall’entrata in vigore della l. 352/1970 (che diede finalmente gambe alla previsione dell’art. 75 della Costituzione) presentano delle indiscutibili particolarità rispetto alle altre campagne popolari.

La prima peculiarità – che si colora di un significato distintivo in quest’epoca in cui è diffusa l’illusione che i problemi della nostra politica si possano risolvere semplicemente instaurando ovunque possibile istituti di democrazia diretta – è che quel referendum non fu concepito come un atto di “antipolitica” per abbattere le istituzioni rappresentative. Tutto al contrario la sua finalità fu quella di (tentare) di innescare un processo riformista che rivitalizzasse la democrazia parlamentare rendendola più efficiente e più responsabile di fronte al corpo elettorale.

La seconda peculiarità fu che lo strumento referendario si rivelò l’unico mezzo per sbloccare una stagnazione riformatrice, cui i partiti ormai da un quindicennio non riuscivano a far fronte. Tramontati i tentativi di rinnovamento per via istituzionale (la “Grande riforma” craxiana e della Commissione Bozzi) o politica (l’ambizione di costruire una democrazia dell’alternanza mediante la formazione di una sinistra europea anche attraverso il riequilibrio di forza tra socialisti e comunisti), la X legislatura (1987-1992) si rivelò l’apoteosi della stagnazione, simboleggiata dalla formula politica del famoso CAF (dalle iniziali di Craxi, Andreotti, Forlani) ormai priva di qualsiasi respiro strategico. Tanto che persino le non poche (seppure tutto sommato marginali rispetto al tema della forma di governo) innovazioni istituzionali che si realizzarono in quel periodo (la forte limitazione del voto segreto nelle procedure parlamentari, la riforma enti locali – sebbene senza elezione diretta del sindaco – la riforma della Presidenza del Consiglio, la riforma della legge finanziaria (l. n. 362/1988) con la creazione della sessione di bilancio e il tentativo (fallito) di contenere il fenomeno delle finanziarie omnibus; la legge sul procedimento amministrativo) rappresentarono più che altro espressione di un “riformismo di sopravvivenza” più che un disegno di sostanziale rinnovamento istituzionale.

La terza peculiarità fu che, alla luce degli sviluppi successivi, quel referendum (insieme al successivo del 1993) rappresentò l’estremo tentativo di innescare un cambiamento “politico”, prima che sul sistema si abbattesse la valanga dell’azione della magistratura, inaugurata con Mani Pulite nel 1992 (cioè un anno dopo il referendum di cui stiamo parlando). E se, probabilmente, anche per la sordità della classe politica dell’epoca, sia il referendum che le iniziative giudiziarie concorsero oggettivamente all’abbattimento della prima Repubblica, sarebbe fallace (benché questo ci dica la vulgata ufficiale) dimenticare che il movimento referendario precedette le inchieste, le quali, forse, avrebbero avuto un altro decorso se dal sistema politico fosse giunta una risposta più adeguata alle istanze di cambiamento.

I referendum non furono un escamotage tecnicistico. Essi furono preparati da un lungo dibattito e si iscrivono in una precisa impostazione culturale, volta a propiziare la fuoriuscita dell’Italia dall’anomalia politico-istituzionale in cui per troppo tempo era stata costretta. La riflessione sul compimento della democrazia, sulla necessità di superare il modello consociativo reso ineluttabile dal contesto geopolitico del secondo dopoguerra e da una Costituzione che, per necessità, aveva dovuto privilegiare gli istituti di “mutua garanzia” tra le parti, piuttosto che optare per una forma di governo stabile ed efficace, in quegli anni fu ricchissima. Vi contribuirono, studiosi, movimenti, associazioni, alcune personalità politiche particolarmente sensibili.

Cosicché, si può dire che, alla caduta del muro di Berlino, la “massa critica” per tentare un cambiamento era ormai matura.

Non è un caso che nel 1988 nascesse il Movimento per la Riforma elettorale, fondato da Segni, il quale incrociò le elaborazioni, nella stessa direzione, dei radicali di Marco Pannella e trovò non insensibili (seppur con tutte le contraddizioni del caso) parti dello stesso sistema politico (a cominciare da De Mita e Occhetto).

E mi sia consentito, un po’ sfacciatamente, rivendicare anche l’importanza della variabile generazionale. In quell’occasione, infatti, all’iniziativa di politici della generazione, per così dire, adulta, già insediati nella vita nazionale, si saldarono i contributi di movimenti giovanili particolarmente appassionati alle vicende del paese.

A questo proposito, chi scrive ha avuto l’opportunità di partecipare a quelle vicende da un angolo visuale molto particolare. Fu, infatti, la FUCI (Federazione Universitaria Cattolica Italiana) che io presiedevo insieme a Anna Maria Debolini (la parità di genere era praticata per statuto), a lanciare pubblicamente, nel suo 49° Congresso, tenutosi a Bari a fine marzo del 1989, l’idea di un referendum sulla legge elettorale, Cosa che fece non poco scalpore.

Senza scadere nell’aneddotica, mi piace però ricordare l’emozione, per uno studente di giurisprudenza di 23 anni, di ricevere la telefonata dell’On. Segni che, con il suo inconfondibile tratto diretto e informale, mi chiedeva chiarimenti su quell’idea e mi prospettava alcuni problemi tecnici sull’elaborazione dei quesiti.

E sui quesiti lo sforzo non fu semplice. Perché si trattava di intervenire modificando la legge elettorale, ma assicurando comunque una normativa residua capace di funzionare, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale.

In un certo senso ancora maggiore fu la sorpresa quando ricevetti la telefonata del Prof. Serio Galeotti, il mio professore di diritto costituzionale nell’Università di Tor Vergata, che, in quell’occasione, scoprii si stava occupando proprio di un referendum sulla legge elettorale.

Nei mesi successivi seguirono numerose riunioni tecniche e politiche. A volte mi incontravo con il Prof. Galeotti nel suo appartamento di via Flaminia. Pur essendo uno studente di quarto anno, mi ero conquistato la sua fiducia, proponendogli una soluzione per la formulazione del quesito sulla legge elettorale del Senato che ci sembrava avrebbe superato la verifica della Corte.

L’idea da cui Galeotti, Segni e gli altri erano partiti era quella di utilizzare l’impianto uninominale della legge elettorale del Senato togliendo le disposizioni (aggiunte a seguito di un emendamento Dossetti in Assemblea Costituente) che, di fatto, trasformavano il sistema in un proporzionale pressoché puro.

Il problema era che nel corso degli anni il numero dei collegi uninominali non era stato aggiornato, per cui abrogando le norme “proporzionali”, la restante parte uninominale non avrebbe consentito di eleggere tutti i senatori (mancavano infatti 77 seggi uninominali). La disciplina risultante dal referendum non sarebbe stata “autosufficiente” e non avrebbe superato il vaglio della Corte costituzionale.

L’idea che proposi fu quella di non abrogare interamente la disciplina proporzionale, ma di lasciarla in piedi utilizzandola, in via residuale, per eleggere quei 77 senatori per i quali mancavano i collegi uninominali. Ne veniva fuori un maggioritario corretto con una quota proporzionale. Fu fatto per una necessità tecnica, ma finì per porre le basi del c.d. Mattarellum, che di quella scelta “obbligata” divenne inevitabilmente figlio.

Il Referendum sul maggioritario, nel 1991, fu bocciato dalla Corte, ma lo schema del sistema misto rimase. Così quando, a seguito di un emendamento promosso da Giuseppe Calderisi, una certa disposizione della legge fu modificata dal Parlamento, fu possibile riproporlo nel referendum del 1993, conclusosi, com’è noto, con una slavina a favore del sì.

Nel 1991 rimaneva solo il referendum sulla preferenza unica. La modifica non aveva certo l’impatto istituzionale che avrebbe avuto il passaggio dal proporzionale al maggioritario, ma acquistò presto un significato simbolico, sia perché rappresentava comunque un’innovazione, sia perché colpiva un meccanismo (la preferenza multipla) che si era rivelato di inquinamento e, persino, di controllo del voto in alcune zone del paese.

La coincidenza di tutti gli elementi che ho ricordato (la frustrazione per la stagnazione politica, l’elaborazione culturale, il sostegno trasversale all’iniziativa, la tenacia del leader del Comitato, Mario Segni, e il forte malcontento che serpeggiava nel paese, cui non corrispose un’adeguata risposta delle forze di governo) consentirono il conseguimento del risultato con numero di “Sì” corrispondente alla maggioranza assoluta (60 %) degli aventi diritto.

Come dicevo, a trent’anni di distanza siamo tutti più vecchi, ma la cosa preoccupante è che più vecchia appaia l’Italia. Lo scetticismo sulle riforme di sistema è ormai dilagante e ad esso si unisce una rappresentazione volta a svalutare il significato del movimento referendario. Le vicende successive al 1991/1993 sarebbero, secondo queste interpretazioni, la prova provata di una promessa tradita, di un’ambizione illusoria e fuorviante. La c.d. seconda Repubblica è fallita miseramente, si dice.

Si tratta di uno di quegli argomenti ad effetto spesso utilizzati interessatamente proprio da chi teme il cambiamento; non foss’altro che per il fatto di non ritenersi in grado di governarlo, preferendo muoversi nella confort zone dello status quo, senza la fatica di adattamenti, che magari gli converrebbero pure, ma che risultano troppo carichi di incognite.

Peccato che una riflessione più distaccata dovrebbe condurre alla conclusioni opposte.

Innanzitutto, perché, comparandola con gli altri periodi repubblicani e prerepubblicani, la seconda Repubblica è quella che ci ha garantito la maggiore stabilità dei governi dall’Unità ad oggi (non esaltante, certo, ma significativamente superiore alla media).

Inoltre, perché, è sempre difficile fare la storia con i se e con i ma. E’ troppo facile dire “si stava meglio quando si stava peggio”, quando non si sa cosa sarebbe successo se i referendum elettorali non ci fossero stati e si fosse continuato come prima.

Infine, che la riforma elettorale non potesse assicurare un cambiamento definitivo e stabile non è conseguenza di una scelta sbagliata dei promotori e degli elettori, ma del fatto che, strutturalmente, le leggi elettorali possono fare solo una parte del lavoro. Il resto andrebbe realizzato accompagnando la riforma elettorale con una riforma costituzionale e dei regolamenti parlamentari che interpretino lo spirito di un nuovo modello di sistema. Senza norme antiribaltone, senza una disciplina del trasfughismo parlamentare, senza una riforma del bicameralismo, senza un maggiore razionalizzazione del rapporto tra governo e parlamento non c’è legge elettorale che possa cambiare stabilmente gli equilibri e soprattutto vincere le resistenze degli attori politici che lucrano sull’instabilità, sui poteri di veto e sull’indisciplina, che assicura loro irresponsabilità.

Ma tali riforme conseguenti, com’è noto, non arrivarono.

La fine della stagione referendaria, insomma, più che essere una prova del fallimento dell’iniziativa è semmai una conferma della gravità dei problemi in cui il nostro sistema politico ormai da troppo tempo langue e in cui continua ad agonizzare.