28 Apr Il vecchio ordine mondiale si è rotto, ma il nuovo è tutto da conquistare

di Alfonso Pascale

Con la guerra sferrata da Putin contro l’Ucraina si è rotto il vecchio ordine globale faticosamente costruito dopo la seconda Guerra mondiale. Si sono, infatti, lesionati i due pilastri fondamentali di quell’ordine: l’apertura dei mercati e l’interdipendenza tra gli Stati. Un ordine progettato da statisti come Roosevelt o economisti-pensatori come Keynes che avevano una visione sovranazionale dei problemi globali. Per essi non era sufficiente fare degli accordi internazionali. Secondo il loro pensiero, i problemi globali (pochi e ben circoscritti) si sarebbero potuti affrontare e risolvere solo edificando istituzioni sovranazionali. Istituzioni efficaci, cioè dotate della sovranità occorrente per svolgere compiutamente il proprio compito. Senza subire pressioni dagli Stati, inevitabilmente mossi dagli interessi nazionali.

Ma quel sogno non si è realizzato. L’ordine mondiale che ha preso forma è stato precario, incerto, fondato su rigidi equilibri politico-militari delle potenze degli Stati. E anche quando l’impero sovietico è deflagrato, la nuova fase del processo di globalizzazione, intesa come capacità dell’interdipendenza economico-commerciale – mediante la costruzione di meticolose norme giuridiche planetarie – di muovere verso la formazione di un ordine mondiale più unificato e pacifico, si è rivelata illusoria ed è stata fermata dalla guerra.

Nel frattempo, agli antichi problemi globali se ne sono aggiunti di nuovi. Accanto ai temi della sicurezza – tra cui quella alimentare ed energetica – sono emersi altri problemi: consapevolezza della scarsità delle risorse naturali, cambiamento climatico, demografia e migrazioni. Questioni tra loro fortemente interconnesse.

Con l’esaurirsi del vecchio ordine e la complessità tecno-economica della globalizzazione, che si è realizzata negli ultimi decenni, siamo approdati su di una “terra incognita”, come ha scritto Sergio Fabbrini. E questo perché è sorto un problema che i padri fondatori non avevano considerato: non basta edificare istituzioni sovranazionali efficaci senza dotarle di legittimazione democratica. Un nuovo ordine mondiale sarà l’esito dello scontro che si è aperto tra due concezioni del potere, una occidentale, fondata sulla libertà, e l’altra orientale, “fondata – come scrive Biagio de Giovanni – sulla sola obbedienza in presenza di scopi assoluti e con l’uso della crudeltà come mezzo per concentrare il potere”. Il ruolo dell’Unione europea è essenziale per affermare, in tale scontro, la civiltà della libertà. È in Europa, infatti, la culla dell’Occidente e dunque la culla della libertà. Ma l’Ue potrà svolgere siffatto ruolo se porrà mano quanto prima alla modifica dei trattati, delineando la democrazia oltre lo Stato.

Dalla visione sovranazionale alla logica intergovernativa

Nella “Carta Atlantica” firmata da Churchill e Roosevelt nell’agosto del 1941, nell’Oceano Pacifico, su di una nave nei pressi dell’isola di Terranova, furono fissati alcuni principi comuni dell’ordine mondiale da ricostruire dopo la guerra. Essa da poco era iniziata e aveva un nemico comune: il nazismo.

Due erano i principi essenziali della “Carta Atlantica”: l’autodeterminazione dei popoli, cioè il loro diritto a scegliersi la forma di governo sotto la quale vivere, e la liberalizzazione dei commerci internazionali e dell’accesso alle materie prime del mondo.

Nella “Dichiarazione delle Nazioni Unite”, sottoscritta il giorno di Capodanno del 1942, oltre che da Roosevelt e Churchill anche da Litvinov (Urss) e Soong Tse-ven (Repubblica della Cina), vennero ribaditi i principi contenuti nella “Carta Atlantica”, a cui fu aggiunta, su richiesta del presidente statunitense, la libertà religiosa. Sulla base di quei principi, nel 1944, furono negoziati gli accordi di Bretton Woods. Tali patti definirono l’ordine monetario che sarebbe rimasto in vigore fino all’inizio degli anni settanta. E in quelle trattative vennero anche previste le principali organizzazioni economiche mondiali: il Fondo Monetario Internazionale, la Banca Mondiale e l’Organizzazione Mondiale del Commercio. Mentre le prime due furono istituite immediatamente, la terza vedrà la luce solo negli anni Novanta. Nel frattempo, la graduale liberalizzazione degli scambi commerciali fu avviata con il General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt).

Nel testo finale della Conferenza di Yalta, in Crimea, tra Stalin, Roosevelt e Churchill, conclusasi l’11 febbraio 1945, quando la guerra era ancora in corso, furono trascritte e firmate diverse decisioni comuni. Si riaffermarono i principi sanciti nella “Carta Atlantica”. I Paesi liberati dal nazifascismo avrebbero dovuto esercitare la propria sovranità e scegliere liberamente la forma di governo sotto cui vivere.

Il 25 aprile di quello stesso anno si sarebbe aperta la Conferenza delle Nazioni Unite a San Francisco per istituire l’organizzazione sovranazionale che avrebbe dovuto occuparsi del mantenimento della pace e della sicurezza.

Anche nella proposta progettuale elaborata, tra il mese di giugno 1943 e l’ottobre 1945, dalla commissione insediata dalla Conferenza di Hot Springs in Virginia per l’istituzione della Food and Agriculture Organization (Fao), ritroviamo i principi della “Carta Atlantica”. L’agenzia fu originariamente pensata come un organismo incaricato di amministrare le politiche alimentari mondiali: una struttura dotata di pieni poteri per fissare i prezzi delle derrate, acquistare il surplus produttivo e redistribuirlo globalmente. La Fao avrebbe assolto a queste funzioni attraverso uno specifico organo interno: il World Food Board. E così avrebbe assicurato ai popoli di diversi continenti non solo la quantità e la qualità del cibo necessarie per vivere in salute, ma anche la prosperità e la pace.

Il progetto di World Food Board fu inizialmente approvato dall’Assemblea plenaria della Fao, ma venne accantonato già nella prima fase di realizzazione. Alcuni grandi Paesi ne presero le distanze o lo boicottarono. L’Unione Sovietica aveva partecipato alla Conferenza di Québec City e avrebbe potuto far parte della Fao fin dall’inizio con lo status di membro fondatore, ma non sottoscrisse, assieme alla Bielorussia e all’Ucraina, lo statuto. Altri Paesi, tra cui l’Amministrazione americana, approvarono l’atto di fondazione dell’organismo e il suo modello organizzativo, ma poi ne ostacolarono l’attuazione.

E così la Fao rinunciò ad una funzione nell’ambito del processo decisionale delle politiche alimentari e si adattò ad una condizione di mera dipendenza dalle priorità imposte dagli Stati membri. Si ritagliò un ruolo ridotto nella disseminazione delle conoscenze e delle tecniche agricole.

Va ricordato che gli esperti che avevano lavorato al progetto iniziale della Fao provenivano dall’Agricultural Adjustment Administration (Aaa), creata da Roosevelt nel 1933 per fronteggiare la Grande Depressione provocata dalla crisi del 1929. Il presidente americano era, infatti, convinto che la sicurezza alimentare planetaria si dovesse conseguire con politiche gestite a livello sovranazionale e analoghe a quelle messe in atto con il New Deal. Ma con la morte precoce di Roosevelt nell’aprile 1945, quel disegno era stato rapidamente abbandonato. E l’amministrazione Truman aveva sostituito gran parte dei tecnici e degli esperti non solo nelle strutture pubbliche nazionali, ma anche nella Fao.

L’idea di implementare il nuovo ordine mondiale di organismi sovranazionali, dotati di sufficiente autonomia decisionale e svincolati dalla pressione esercitata dagli Stati nazionali, non si affermò. E prevalse la logica intergovernativa e negoziale, propria delle relazioni internazionali. Una logica che produceva forti elementi di precarietà, incertezza e instabilità.

La lunga Guerra fredda

Nel frattempo, alla logica intergovernativa degli organismi internazionali si aggiunse un ulteriore elemento che segnò negativamente l’ordine mondiale che si stava edificando: l’inizio della Guerra fredda. La contrapposizione tra il blocco atlantico e il blocco sovietico sui temi della democrazia, della libertà e dello stato di diritto, che darà vita al sistema bipolare, emerse gradualmente.

Come si è visto, l’Urss aveva sottoscritto l’impegno a rispettare i principi sanciti dalla “Carta Atlantica”. Sembrò che il diritto di autodeterminazione dei popoli valesse anche come criterio delle nuove sistemazioni da imporre ai vinti e da far rispettare dai vincitori. Ma nell’Europa centro-orientale, a partire dalla Germania orientale e dalla Polonia, l’Unione Sovietica non rispettò tale principio. E il senso di tale scelta è ben spiegato nel cablogramma segreto di ottomila parole che un diplomatico di grande esperienza, George Kennan, trasmise a Washington il 22 febbraio 1946 dall’ambasciata a Mosca. L’Urss doveva trattare il resto del mondo come un nemico perché era l’unica cosa che teneva in piedi la dittatura sanguinaria di Stalin. Inutile, per l’Occidente, pensare di contrastarla con le guerre. L’Urss andava invece gestita con pazienza e mano dura, contenendola e lasciandola dissanguare.

Dunque, la divisione dell’Europa in due aree di potenza derivò non dagli accordi di Yalta, bensì precisamente dalla loro violazione. E questo già a partire dall’autunno del 1945. Ma solo dopo aver compreso il significato reale delle mosse molto ambigue di Stalin, gli Stati Uniti maturarono la propria strategia verso l’Europa. Per far fronte alla pressione sovietica verso i paesi europei, gli Usa si convinsero che fosse necessario opporre ad essa un’Europa prospera, valida partner economica della grande area americana, libera da problemi economici e sociali che minassero la stabilità dei suoi regimi liberaldemocratici. Un’Europa in grado di offrire un suo decisivo e indispensabile contributo alla difesa militare dell’Occidente. E di alleviare lo sforzo americano al riguardo, al quale non mancavano renitenze e resistenze in diversi ambienti politici statunitensi. Atteggiamenti fortemente critici dettati dalla tradizione isolazionistica degli Stati Uniti e dal peso del costo del nuovo impegno americano nel mondo. Su queste basi nacque il piano Marshall per la ripresa e la cooperazione economica dell’Europa.

L’Urss condannò il piano americano come un’astuzia del capitalismo. E ordinò che i paesi sotto il suo controllo non vi partecipassero. A quel punto si interruppero anche gli aiuti alimentari che gli Usa assicuravano ai paesi dell’Europa orientale, compresa l’Unione sovietica.

Durante e immediatamente dopo la seconda guerra mondiale, la carenza e il razionamento del cibo in Europa richiesero massicci interventi da parte degli Usa. Qui da noi la produzione agricola era crollata del 20-30%. Era, invece, aumentata negli Stati Uniti, che rifornivano tutti i propri alleati. Vi era la piena consapevolezza che il problema dell’insicurezza alimentare non sarebbe scomparso con la fine del conflitto. E avrebbe richiesto un’operazione coordinata a livello internazionale.

Come sostiene Emanuele Bernardi, emerse subito “un’idea multifattoriale e prismatica di sicurezza alimentare globale, con evidenti implicazioni politiche, sociali e soprattutto economico-finanziarie”. Formare le riserve e garantire un continuo flusso di cereali sul mercato significava stabilizzare le monete e i salari, garantire il passaggio dalla guerra alla stabilità democratica e, quindi, costruire le basi per lo sviluppo industriale.

Con la rottura della solidarietà alimentare, avvenne che – come altre volte nel passato, e come nella storia del continente non aveva mai realmente cessato di accadere – la contrapposizione tra Occidente e Oriente si sostanziò immediatamente di forti connotazioni ideologiche e culturali. E tale conflitto rese più difficile la cooperazione internazionale, contribuendo ad aumentare il gap tra paesi ricchi e poveri. Anche nelle colonie, che nel secondo dopoguerra conquistarono l’indipendenza, le condizioni delle aree rurali non migliorò molto: i modelli di industrializzazione forzata si preoccupavano prevalentemente di drenare risorse dall’agricoltura per destinarle all’industria.

Gli aiuti americani furono decisivi nella costruzione della sicurezza alimentare europea. Nello stesso tempo, si manifestarono anche contraddizioni nel ruolo svolto dall’amministrazione Usa. Spesso essa fece prevalere la tutela degli interessi di breve respiro della propria agricoltura. E così impedì la nascita di efficienti istituzioni e politiche sovranazionali. E, dagli anni Sessanta, tentò pervicacemente di contrastare il primato agricolo che la Cee si era faticosamente conquistato.

Nel dopoguerra, Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, Germania e Italia avevano ben chiaro l’intreccio molto stretto tra sicurezza militare e sicurezza alimentare e l’importanza del ruolo che la disponibilità di cibo gioca nei conflitti tra i paesi.

Per questo motivo, di agricoltura nei negoziati Gatt si incominciò a parlare nel 1960, quando venne presentato dalla Commissione europea il primo Piano Mansholt che prevedeva l’avvio della Pac. Nel Trattato di Roma istitutivo della Cee (1957) l’agricoltura aveva assunto una collocazione centrale. La sicurezza alimentare non appariva tra gli obiettivi esplicitamente enunciati nel Trattato. Tuttavia, si poteva leggere tra le righe. Due elementi caratterizzarono la prima fase della Pac: 1) l’eliminazione del groviglio di barriere commerciali preesistente tra gli Stati membri; 2) l’adozione di misure di protezione del mercato interno proprio per contribuire a raggiungere l’autosufficienza alimentare. A conclusione del Dillon Round nel 1962, fu introdotta una peculiare clausola. Gli Usa accettavano il protezionismo europeo in materia agricola in cambio della piena libertà di mercato della soia e dei mangimi a base di glutine di mais, destinati all’alimentazione animale, di cui era specializzata l’agricoltura americana.

Man mano che la Pac veniva elaborata e attuata, al Kennedy Round, conclusosi nel 1967, e al Tokyo Round, siglato nel 1979, le critiche americane al protezionismo europeo si accentuarono. E il motivo principale era che la Cee aveva raggiunto l’autosufficienza alimentare. Era passata dalla condizione di primo paese importatore di prodotti alimentari a quella di secondo paese esportatore, dopo gli Usa. Se si esclude la Gran Bretagna, notoriamente paese importatore per ragioni legate al colonialismo, la Comunità europea era diventata di fatto il primo paese esportatore.

Questa capacità produttiva ed esportativa della Cee suscitava reazioni vivaci da parte dei paesi terzi. In realtà, in tutti i paesi industrializzati le politiche agricole alimentavano sovrapproduzione e diventavano molto costose. E tali condizioni rendevano più difficoltosa l’integrazione delle agricolture dei paesi in via di sviluppo nei mercati globali, come denunciò nel 1980 il “Rapporto Brandt” (“Nord-Sud: una strategia per la sopravvivenza”). Un documento che fece molto scalpore e che fu al centro della Conferenza delle Nazioni Unite per il Commercio e lo Sviluppo che si svolse l’anno successivo a Cancun (Messico). In tale incontro fu tentata, senza successo, la creazione di un nuovo ordine economico mondiale dopo la rottura unilaterale degli accordi di Bretton Woods da parte degli Usa.

A quel punto, la Comunità europea avviò un dibattito interno per rivedere la Pac e introdusse alcune misure per contenere la spesa. Gli Usa nel 1985 vararono il nuovo “Farm Bill” nel quale erano previste consistenti riduzioni dei prezzi.

Nel 1986 si avviò a Punta de l’Este (Uruguay) l’ottavo (e ultimo) Round del Gatt. E gli Stati Uniti tornarono alla carica, questa volta spalleggiati dal Gruppo di Cairns. Anche la Cee cominciò a guardare con interesse a una sia pur graduale liberalizzazione agricola. E così, nel 1992, sia per favorire l’integrazione internazionale, sia per superare problemi tecnici e finanziari delle politiche agricole, approvò la riforma McSharry che introduceva i pagamenti compensativi e riduceva il sostegno dei prezzi. L’accordo fu siglato a Marrakesh in Marocco, nel 1994. E venne istituito il Wto.

Il Dopo-guerra fredda

Durante la Guerra fredda, la visione delle relazioni internazionali che ispirava le scelte dei leader occidentali era la seguente: l’ordine globale è fondato sulla lotta per il potere politico-militare tra i due blocchi contrapposti e le interdipendenze economiche sono subordinate a quell’ordine.

Nel Dopo-guerra fredda, quella visione si è modificata e si può così sintetizzare: l’ordine globale è fondato sempre di meno sulla lotta per il potere politico-militare tra gli Stati e sempre di più sulle interdipendenze economiche tra i paesi.

Al Round del Millennio che iniziò nel 1999 a Seattle, spuntarono così nuovi protagonisti, come Brasile, Russia, India, Sudafrica. Nel 2001 anche la Cina entrò nel Wto. Il negoziato fu ripreso a Cancun nel 2003. Ma non se ne fece nulla. Nonostante ci fosse sul tavolo la proposta di riforma della Pac predisposta dal Commissario Franz Fischler (pagamento unico all’agricoltore indipendentemente dalle sue scelte produttive), gli Usa e i paesi emergenti continuarono ad attaccare l’Ue. Nel 2011 anche la Russia è entrata nel Wto.

Questo ciclo di negoziati non si è mai concluso e il multilateralismo si è arenato. Al centro dei conflitti è sempre stato il tema dell’agricoltura. Gli Stati Uniti hanno privilegiato gli accordi bilaterali e l’Ue non è diventata una protagonista del mondo globale, avendo mantenuto le proprie istituzioni in una condizione di fragilità e inefficienza.

L’aggressione dell’Ucraina dimostra che la visione di un ordine globale, fondato tutto sull’interdipendenza promossa dagli scambi economici e le norme giuridiche è una grande illusione. Non è sufficiente per pacificare il mondo. Si è riprodotta, infatti, una nuova e più ampia frattura dai connotati anche religiosi.

Tra le motivazioni che hanno spinto Putin ad aggredire l’Ucraina c’è, infatti, anche il riemergere di una forma di fondamentalismo religioso etno-filetista ortodosso, di carattere totalitario, chiamato “Russkii mir” o mondo russo, che sta affascinando molti nella Chiesa ortodossa russa ed è stato anche ripreso dall’estrema destra e da fondamentalisti cattolici e protestanti. Tale costrutto ideologico afferma che esisterebbe una “civiltà russa transnazionale”, chiamata “Santa Russia” o “Santa Rus’” da contrapporre all’Occidente corrotto e in declino. Per questo è necessario reagire, aiutando Zelensky in tutti i modi possibili, e far sì che l’aggressore non raggiunga i suoi obiettivi.

La guerra sta spingendo le democrazie a ridurre la loro dipendenza dalle autocrazie per le risorse necessarie al loro sviluppo e alla loro sicurezza. Prima era la Cina a contravvenire alle regole del commercio mondiale (Wto) sugli aiuti di stato. Ora è l’America a non rispettare più quelle regole. La risposta alla crisi dell’ordine mondiale costruito dopo la seconda guerra mondiale sembra essere quella di tornare a frammentare i mercati. Ma dobbiamo essere consapevoli delle conseguenze. De-globalizzare renderà difficili le soluzioni dei problemi a scala planetaria, come, ad esempio, le migrazioni e il contrasto ai cambiamenti climatici e alle povertà.

Il ritorno alla logica delle grandi potenze non conviene a nessuno. Bisogna, pertanto, scongiurare una involuzione dell’ordine liberale multilaterale. Con una riforma dell’ordine mondiale che passi per la democrazia oltre lo stato. Ci vorrebbe un di più di politica capace di guidare il cambiamento verso nuovi equilibri che vedano l’Occidente democratico dotato di ordinamenti e strumenti all’altezza delle sfide poste dai dispotismi orientali. Ordinamenti e strumenti per “deterrere” le aggressioni delle autocrazie, le loro minacce alla nostra incolumità e i loro ricatti alimentari.

Come ha efficacemente scritto Vittorio Emanuele Parsi, “mantenere il sistema politico internazionale un posto sicuro per le democrazie comporta necessariamente un costo”. Nel mondo post 24 febbraio, dobbiamo imparare a valutare il costo della cooperazione con sistemi non democratici in termini di rischio che si crei un ambiente ostile alla sopravvivenza della democrazia.

Ci vorrebbe una Bretton Woods della politica e della democrazia. Però, manca il Paese o il gruppo di Paesi che indichi il percorso per cogliere le straordinarie opportunità del tempo che si apre. L’Ue si faccia avanti con coraggio e determinazione: qui è nato l’Occidente, qui è nata la civiltà della libertà, qui può nascere un nuovo “balancing art” per attraversare la “terra incognita” del nuovo ordine internazionale.