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Intervento straordinario senza strumenti straordinari: illusioni, omissioni, contraddizioni

di Adriano Giannola

Dopo l’intervento straordinario

Per comprendere l’ oggi, è bene riflettere sul passato, nel caso nostro, il lungo percorso iniziato nel maggio 1993 quando, la liquidazione dell’ intervento straordinario, avvia l’ operazione “abrogare il Mezzogiorno” . Nel 1988, dopo cinque anni di buio, le “Cento idee di Catania” partoriscono la Nuova Programmazione Economica (NPE) che affida la Questione alle regioni, chiamate a gestire i fondi strutturali della politica di coesione dell’ Unione europea.

A 34 anni da allora,  il residuo secco delle reiterate Agende alimenta, in chi ha memoria, la nostalgia  di un “meno peggio” del passato.

Nel 2020 l’ appuntamento con la verità imposto dalla Pandemia spinge l’ Unione Europea a un precipitoso e confuso intervento straordinario del quale la massima beneficiaria è l’ Italia “grande malato d’ Europa” da tempo in cammino verso la condizione di  Paese in ritardo di sviluppo.

Ad impressionare più che il “quasi nulla” a consuntivo della politica di coesione sul  divario Nord-Sud (che anzi peggiora), è la progressiva emersione di un secondo divario che investe tutte le regioni del Centro-Nord protagoniste di una retromarcia (della quale non è corretto parlare) che le vede perdere decine di posizioni nel gregge dell’ Unione.

Il confronto tra il burocratico intento pedagogico della NPE e il “keynesismo attivo dell’ offerta” della prima Cassa  è impietoso.

Chiarisce cosa abbia significato il passaggio dalla “dipendenza fisiologica” del keynesismo dell’ offerta , alla “patologia” dei trasferimenti correnti a sostegno di un mercato essenziale per il Centro-Nord; una dipendenza che le Regioni del Sud  gestiscono, in ordine sparso, con clientelare maestria.

Nella stagione della politica keynesiana dell’ offerta, la Cassa ha rappresentato lo strumento “straordinario” al servizio di un intervento “straordinario”; un “cervello straordinario” che prepara-progetta-realizza ; in altri termini una esperienza nella quale la sequenza strategia e capacità operativa è all’ altezza del compito di avviare uno sviluppo che viaggia sul binario della trasformazione strutturale.

Rapportato all’ intervento straordinario dell’ oggi è difficile trovare segni concreti di una simile  coerenza, non tanto per incapacità, quanto per una oggettiva insensibilità al rilievo della differenza tra crescita (nel gergo del PNRR “ripresa”) e sviluppo. Il che, a fronte dello stato in cui versa il Paese, rappresenta un formidabile ostacolo che si innerva in un assetto istituzionale refrattario a una strategia non necessariamente “centralizzata” ma almeno adeguatamente “coordinata” da un  Centro-Pensante, a sua volta, particolarmente evanescente.

Al di là di ogni ragionevole dubbio, il PNRR è un intervento straordinario di un riluttante Stato Centrale da realizzare in un lasso di tempo straordinariamente contenuto. Dovrebbe essere chiaro il rischio di praticare -come pare sia- l’ illusorio e deresponsabilizzante escamotage di segmentare il tutto in tessere decentrate di un mosaico regionale, addirittura comunale; anche perchè ogni tessera ripropone, in peggio, il limite generale quanto a capacità operative neanche “straordinarie” ma semplicemente “ordinarie”. 

Comprensibile invece, ma segno di consapevole  debolezza, la scelta -come second best prudenziale- di dedicare quote consistenti di risorse non a  progetti addizionali bensì a completare progetti in fieri, già programmati per cogliere il doppio vantaggio di sostituire un debito più oneroso con uno meno oneroso o a fondo perduto e di fare affidamento su soggetti attuatori già individuati che rappresentano per natura “aziendale” altrettante Casse operative a scala nazionale. Una scelta, avversa al rischio, ovviamente tutt’altro che neutrale per l’ impatto sulla crescita che risulterà ridimensionato dalla inevitabile contrazione  del potenziale di addizionalità effettiva per risorse e progetti. Quanto al cospicuo “resto” di risorse da impiegare, non rasserena per molteplici motivi l’ annuncio che l’ intervento sarà affidato ai  territori (Regioni ma, soprattutto, Comuni) destinatari di “Bandi Competitivi” per garantire la cui efficacia – se necessario – si annuncia il ricorso allo strumento “commissariale”:  ulteriore certificazione ex ante di precarietà operativa.

Ci presentiamo all’ appuntamento fissato dall’ UE senza strumenti  adeguati all’ impegno straordinario.  Paghiamo oggi  lo scotto della rottamazione -ad opera delle Regioni in veste di “Regista”-  financo dell’ eredità della Cassa pre-1976 (quella marcata Pasquale Pescatore). Una scelta fatta allora dalla “politica” sia al Centro che in Periferia che ha reso il sistema permeabile ad una conclamata incompetenza tecnico-operativa multilivello.

La storia ci ricorda, poi, che, ben presto, le Regioni, insofferenti della tutela imposta riuscirono ad “abolire” la Cassa per sostituirla con l’ Agenzia (regionale) per il Sud che lo Stato si incaricò a sua volta di abolire, in un crescendo competitivo in cui Regioni e Stato con discreto successo convergono sull’ intento di “abolire il Mezzogiorno”.

 

Bandi competitivi: inutili e/o dannosi

Il tema riveste oggi rilievo ai fini della destinazione territoriale delle risorse. Lo conferma l’ enfasi posta sull’ introduzione dell’ “emendamento” che fissa al 40% la quota delle risorse al Sud. Apparentemente rassicurante, si dimentica l’ assoluta inefficacia della legge che nel 2017 ha già ripristinato la quota di spesa pubblica in conto capitale destinata al Mezzogiorno già in vigore dal 1960 al 1993. Duole constatare che dal 2017 essa è del tutto inoperante.

La Corte dei Conti fino agli anni ’90 con certosina accuratezza controllava l’ adempimento del comma 3 art.7 legge 853/1971; è da chidersi perchè non sia stato ripristinato nel 2017, e ancor di più oggi, quel dispositivo che prevedeva che “… per assicurare il rispetto dell’ obbligo della riserva di cui all’ articolo 80 del testo unico 30 giugno 1968, n.1523, i decreti di approvazione dei contratti stipulati dalle amministraioni dello Stato, debbono contenere le indicazioni relative alla quota riservata….In mancanza, i decreti in questione non possono essere ammessi al visto da parte delle competenti Ragionerie centrali delle amministrazioni anzidette”.

Il PNRR inaugura la seconda stagione di intervento straordinario facendosi carico dell’ Italia tutta e non del solo Mezzogiorno. Articolato in missioni-milestone-progetti localizzabili e non, declinati in migliaia di schede non prodotte ma pervenute a un Centro che seleziona, coordina e decide -come visto- delegando in misura significativa l’ intervento di contrasto alle diseguaglianze sociali e di genere all’ esito di bandi “competitivi”. Da essi emergerà, a valle, quell’ identità strategica che manca a monte.

Questo singolare modo “straordinario” di procedere suscita almeno due rilievi: il primo, metodologico, riguarda la filosofia sottesa al bando competitivo come strumento di selezione che appare del tutto inappropriato ad affrontare il problema di soddisfare e non di premiare o penalizzare attraverso le istituzioni che li governano, cittadini  titolari di diritti legittimi.

Il secondo per ricordare che, a valle di risultati più o meno sistematicamente viziati, poco o nulla appare all’ orizzonte per garantire che la breve e intensa stagione del novellato intervento straordinario vada  chiaramente in parallelo e stretto coordinamento per livello e cronologia con la gestione della  politica ordinaria del Paese che dovrà proseguire  nel medio lungo periodo.

Per quel che riguarda la previsione dei bandi competitivi, essa incentiva una deresponsabilizzante propensione  alla complicazione discriminante da parte del Governo che si materializza nell’ autistica applicazione della logica tipica del “modello di Basilea” basato su una improvvida premialità che non affronta ma, al contrario, accentua divari e contraddice radicalmente l’ intento di perequazione che deve prevalere quando si affronta il tema della garanzia di basilari diritti.

Esemplare il caso dell’ Istruzione il cui Ministro -sulla scorta di dati scrupolosamente elaborati- procede virtuosamente  alla ripartizione per regioni e poi su base comunale delle risorse nel rispetto del vincolo del 40%, per poi davvero inspiegabilmente mettere a bando “competitivo” quelle risorse.E rileva il problema che se “…a seguito delle procedure selettive previste… le risorse disponibili su base regionale risultino superiori rispetto al fabbisogno richiesto dagli enti locali della medesima regione è necessario individuare un criterio per la redistribuzione delle risorse non assegnate per mancanza di fabbisogno, nonché dei residui di ciascuna regione non assegnabili agli enti locali, in considerazione di importi superiori dei progetti candidati in ordine di graduatoria” (Bozza istruttoria preliminare del decreto).

Ne consegue la conclusione che la contemporanea adozione della logica premiale e del vincolo del 40% non lascia alternativa a replicare per la stessa regione il bando sui residui così, prevedibilmente, da fomentare una davvero inutile “guerra” regionale (tra poveri e ricchi o tra idonei e non idonei).

Si perde così di vista il fine ultimo che non è classificare i Comuni con il filtro dei bandi, bensi distribuire risorse disponibili per soddisfare concretamente bisogni accertati e certificati proprio dal Ministero al quale compete l’ onere -direi il dovere- di garantire un servizio-diritto quale che sia la capacità tecnica o -ancor di più- la sensibilità sociale del Comune di appartenenza.

L’ approccio utile non può che prescindere, a monte, dalla capacità progettuale delle amministrazioni locali regionali o comunali che siano. Il Ministero è perfettamente in grado di assegnare risorse in funzione di gradutorie di fabbisogni e a tal fine, come si dirà, ha il dovere di fornire, con i fondi, anche il progetto  assistendo nella realizzazione il beneficiario.

Non sarebbe una rivoluzione anche se tale  appare visto il clima nel quale la selva dei bandi (per lo più inutili) sta partendo. Si tratta molto semplicemente di operare per default nel rispetto di un sano principio di sussidiarietà, nel caso specifico, sussidiarietà “verticale” (art. 120 Cost.) che, come il più popolare concetto di sussidirietà orizzontale (art.118 cost) va inteso come aiuto e promozione, non punizione. E’ chiaro che quando si affronta il tema -delicatissimo- di garantire i diritti civili e sociali, la sussidiarietà verticale è un dovere al quale il Governo non può per astuzia o per ideologa sottrarsi.

In regime di PNRR, inoltre, il ricorso articolato e motivato alla sussidiarietà è la strada maestra per ottemperare alle condizionalità poste dalla UE a garanzia dei diritti civili e sociali: scuola, sanità, mobilità.

In questa prospettiva, inoltre, l’ assenza dello strumento “straordinario” come la Cassa non impedisce di affrontare in modo rapido ed efficace l’ incapacità delle amministrzioni locali -soprattutto al Sud- a progettare. Siamo di nuovo ricondotti alla sussidiarietà quale strumento che deve  capitalizzare l’ enorme diversità di contesto rispetto ai tempi della Cassa: in tutto il Paese abbiamo reputati Politecnici, Università, Istituzioni pubbliche di Ricerca, risorse umande dedite al mestiere delle rendicontazioni e valutazioni.  Vanno impegnate tutte le competenze sulla “terza missione”, un concreto banco di prova della doverosa attenzione al territorio. A garanzia dei diritti di cittadinanza -esattamente come operò la Cassa- la terza missione ha il fine in regime di straordinairetà di elaborare moduli, prototipi da adattare  rendere operativi con le risorse del PNRR. Laddove -bandi o non bandi- il fabbisogno certificato emerge esso va soddisfatto per ridurre la disparità e favorire la coesione sociale.

Di questa “strategia” che non dovrebbe essere una scelta posta in duscussione non si vede -o quasi- traccia.

Tantomeno sembra chiaramente avvertito il secondo aspetto problematio, quello di impostare una strategia che consenta di raccordare il breve e molto intenso intervento del PNRR all’ esigenza di dare continuita nel tempo e fin da subito a una linea di politica “ordinaria” che interpreta al meglio un coordinamento  che assicuri che la fase “di fuoco” dell’ intervento straordinario -2021-2026-  porti a risultati non effimeri ma strutturali dell’ intervento. Un lascito idispensabile per una prosecuzione su base ordinaria della politica di riequiibrio. Il che al momento sembra più un auspicio tanto più se affidato a previsioni di crescita non rassicuranti che già al 2024 vedono tornare gli asfittici tassi del passato.

 

Ordinario, straordinario

Da qui al 2026  curare il rapporto tra la straordinarietà del PNRR e la gestione ordinaria della politica economica e sociale sarà di rilevanza cruciale. In questo lasso di tempo va infatti delineato e realizzato il “progetto” di come tornare a volare dal 2026 in poi senza più il carburante extra della UE la quale da quella data è legittimata, semmai, a chiederci un programma di rientro. Una urgenza non da poco da considerare priorità in agenda che raccomanda una accorta ed organica integrazione dei due piani sia  al Governo che -doverosamente- al Parlamento.   

Affinchè il breve ciclo dell’ intervento straordinario sia pienamente efficace è indispensabile che esso contribuisca a realizzare un contesto di affidabile “normalità” per l’ attività ordinaria di governo. Il nesso “straordinarietà”- “ordinarietà” all’ insegna della “normalita”, comporta la definizione operativa di come corrispondere alle condizionalità poste dalla UE che, nel caso italiano, chiede alla politica ordinaria un percorso  che porti ad ottemperare a principi-cardine che, fissati da fonti certe ma, in realtà da anni,  ampiamente disattesi.

Proprio il supporto a termine offerto dell’ intervento straordinario deve consentire di realizzare una graduale  conformità ai criteri “nozionali” che la stessa politica ha definito. Non si tratta di innovare e tantomeno di  riformare bensì di adempiere a, o -se del caso- abolire norme in essere per la  gestione delle risorse pubbliche sia in conto capitale che in conto corrente.

E’ nota l’ esigenza di superare la persistente discrasia tra un regime di “normalità effettiva” non conforme al “regime nozionale” a causa della quale diritti fondamentali rimangono riferimenti virtuali pur se solennemente scolpiti in norme di legge e in Costituzione. Né sembra credibile ed appropriato che il compito possa essere rinviato a “emendamenti”, “quote” ecc. -peraltro, illusori.

Il tema è quello sollevato da un “operazione verità” la cui portata investe la garanzia dei fondamentli  diritti civili e sociali di cittadinanza: salute, educazione, mobilità come previsto dall’ art 117 comma 2 lettera m, dall’ art 119 del titolo V della Costituzione, dalla legge 42/2009 attuativa del 119. Un aspetto  ben colto dall’ Unione Europea nelle raccomandazioni che accompagnano l’ assegnazione delle ingenti risorse del neonato debito pubblico comunitario.

La prioritaria esigenza “ordinaria” è di incardinare entro il 2026 un percorso di sviluppo che consenta di avviare un complesso processo perequativo. Un compito oggi nella disponibilità del Governo, massimamente di questo che gestisce  l’  ordinario con il temporaneo supporto del regime straordinario del PNRR. Ciò consente di superare immeditamente la prassi della spesa storica e  risolvere l’ ineffabile e pretestuoso criterio della “essenzialità” delle prestazioni per arrivare alla immediatamente praticabile “uniformità” di  standard territoriali che rinviano al pro-capite nazionale.

A giudicare dai primissimi esempi, i “bandi competitivi” fino ad ora non confortano questo approccio.

La diversissima scansione temporale che contraddistingue un intervento straordinario di brevissimo respiro e la inevitabile visione di lungo periodo che deve caratterizzare la politica ordinaria impone un coordinamento proprio in merito alla delicata azione di perequazione. Nella situazione data, l’ impatto territoriale di una “perequazione secca”  certamente improponibile, fornisce la plastica misura del rischio montante di disgregazione del Sistema Paese paventato dalla UE.

Al fine di neutralizzare questa esplosiva contraddizione deve soccorrere proprio l’ intervento straordinario a termine delle risorse del NGEU con interventi sia in conto capitale per adeguare le dotazioni infrastrutturli sia per rafforzare e qualificare il capitale umano. Ciò garantisce la indispensabile elasticità  sul versante della gestione ordinaria  aprendo spazi effettivi a una graduale perequazione  senza intaccare i livelli acquisiti dei territori. Certo, il coordinamento ordinario-straordinario non risolverà entro il 2026 il problema. Perciò il nodo della perequazione, va immediatamente esplicitato come  il cardine che integra intervento straordinario e gestione ordinaria in modo cogente a mirato.  Una “strategia” degna di questo nome non può limitarsi alla “manutenzione” ma puntare ad attivare il “secondo motore”, quello del Sud da più di venti anni sostanzialmente fermo. Sarà lui stesso, con il crowdining in del “tagliando dello sviluppo”, decisivo per dar fiato e continuità al processo di rinascita e ricostruzione del Paese.

 

Secondo motore – rendita mediterranea

La priorità del Recovery Plan, avviare un circuito virtuoso di sviluppo, in un paese diviso e in crisi come il nostro (a Nord e a Sud),  richiede che la perequazione necessaria a ridurre disuguaglianze e promuovere coesione sociale consenta efficacemente di riattivare un  “secondo motore”, quello del Sud organico al “motore” del Centro Nord; una prospettiva che nell’ arrestare la deriva in atto dell’ intero Sistema Italia soddisfi il requisito essenziale di affermare la funzione di interpreti autentici degli interessi dell’ Unione nel contesto  mediterraneo.

Che questo sia il “progetto” che dà un’ anima  al PNRR è per lo meno dubbio, si conferma piuttosto il timore che l’ annunciata rivoluzione smart e green punti a una manutenzione straordinaria dello stanco motore oggi in funzione.

Sensazione confermata dalla constatazione che nei Porti – luoghi essenziali della stratgia Mediterranea- nelle cui cassette degli attrezzi sono state inserite le Zone Economiche Speciali (ZES), a cinque anni dalla forse preterintenzionale loro istituzione esse continuano ad essere una novità che rischia di diventare vecchia prima ancora di essere operativa.

Prive di adeguato supporto tecnico – economico  e di idonei strumenti procedurali e per di più in carenza di una strategia che disponga un chiaro coordinamento strategico le ZES rimangono ai margini della scena. Ad esse spetterebbe il compito di attivare il processo volto a cogliere le opportunità connesse alle prospettive di re-shoring e accorciamento delle catene del valore e -ancor più strategico- a giocare un ruolo chiave nel percorso di transizione previsto dai progetti Europa 30 ed Europa 50. Tutto ciò oltre ad un po’ di fantasia richiede il supporto di un forte, lungimirante  impulso politico, con risorse adeguate a soddisfare urgenze operative delle realtà portuali meridionali da rendere competitive in uno scenario -il Mediterraneo-  che vede altri porti come Algeciras, Valencia e Pireo raggiungere da soli 15 milioni di TEU mentre l’Italia tutta -naturale  piattaforma logistica- è a 10 milioni.  Il Quadrilatero Bari, Napoli, Taranto e Gioia Tauro, da agganciare alle ZES siciliane con i porti chiave di Augusta, Catania, Pozzallo è la base per “costruire” un Southern Range con una logica di  sistema attorno al quale si muovano università, centri di ricerca, interporti, energie imprenditoriali che identificano di un Cluster organicamente strutturato capace di avviare partendo dai vertici quella reazione a catena il cui impatto è destinato ad investire tutto il Paese e finalizzato  a consolidare  una preminenza competitiva.

La rivoluzione logistica del Paese attraverso la valorizzazione integrata di tutto il sistema portuale nazionale va fortemente potenziata, accompagnata dal coerente e rapido adeguamento della rete ferroviaria per realizzare una più generale ricucitura del sistema meridionale  sia sul versante del sud continentale sia risolvendo il problema della  continuità territoriale (ponte). Un’ azione capace, finalmente, di varare il corridoio scandinavo mediterraneo ed il corridoio 8, due tessere che innovano coerenti al mitico “progetto Delors”: visione e cultura che torna alla ribalta nella prospettiva del “dopo pandemia”.

Come si è già argomentato in un precedente contributo, la messa a sistema di collegamenti rapidi tra le Zes del meridione continentale e insulare oltre a creare un Mezzogiorno infrastrutturato a sistema rappresenta il solo modo razionale e non velleitario di guardare alla problematica delle aree interne, protagoniste oggi di una desertificazione demografica che prelude alla fine per eutanasia della Questione Meridionale. Il completamento delle grandi direttrici dei corridoi Europei, apre la prospettiva immediata di attivare sul versante Tirrenico ed Adriatico un sistema di Autostrade del Mare con capoporto Catania-Augusta che integra sui due versanti Nord e Sud facendo dell’ Italia il perno logistico mediterraneo: Un inedito Southern Range, attrezzato, sostenibile,  multimodale è capace di offrire all’Europa l’ ottimizzazione intermodale secondo i più stringenti criteri di sostenibilità.

Lascia davvero perplessi che tutto ciò non sia  esplicitamente in vetta come priorità del PNRR da realizzazione a tappe forzate. La perplessità diventa poi seria preoccupzione quando appare chiaro che  processi apparentemente ovvi sono fuori dall’ orizzonte di chi dovrebbe esserne il convinto protagonista come il MISE e il Ministero della Transizione ecologica, apparentemente affaccendati in tutt’ altre direzioni, in logoranti, incerte  elaborazioni infrastrutturali o, per altro verso, in fughe in avanti che, guardando molto -troppo- lontano, non vedono l’ enorme opportunità di riempire un vuoto con estrema tempestività, grande efficacia e vantaggio.

Svegliarsi consentirebbe  immediatamente dar corpo alla finora fantomatica “rendita mediterranea” della quale siamo stati per nostro storico demerito fruitori marginali. La prospettiva  offre un prezioso  vantaggio competitivo da far valere in sede Europea per gestire la  transizione, con la logistica e l’ apporto -dal Sud- delle energie rinnovabili, e ci consente il privilegio dell’ uso “responsabile” dell’ energia fossile da ottimizzare nella transizione verso la decarbonizzazione integrale.

A ben vedere, dunque, la “rivoluzione logistica del Southern Range” si fonda su una attenta e ponderata combinazione di molteplici aspetti che convergono e realizzano la valorizzazione del carattere strettamente “posizionale” quindi “unico” del Sistema Italia nel quasi oceano Mediterraneo della globalizzazione. Il carattere multidimensionale delle opportunità interconnesse rappresenta un prodotto congiunto che integra transizione energetica, tecnologica ed ambientale e lo sviluppo delle rinnovabili consente l’ uso “responsabile e sostenibile” delle fonti fossili e, a tecnologia data, rende l’ offerta logistica  competitiva e progressivamente ottimale a scala dell’ Unione.

Nell’ ambito delle rinnovabili continua a stupire l’ assordante silenzio sull’ enorme potenziale geotermico del Sud e la paradossale latitanza dei nostri campioni nazionali leader  della geotermia nel mondo, detentori di tecnologie di frontiera, sostenibili e a minore impatto ambientale.

Nel suo piccolo, anche questo interroga sulla incomprensibile disattenzione riservata al Sud secondo-motore e alla opzione euro-mediterranea.

Il progetto, ambizioso, alla portata del Paese richiede al “governo”  un “cervello sistemico” che scelga a priori di fare il Regista e non l’ arbitro preposto alla manutenzione. Una scelta indispensabile tutt’ altro che neutrale,  necessaria per  partecipare da protagonisti alle vicende mediterranee dei  mercati, euro-afro-medio-orientali: quelli del futuro.

 

Annesi M (1972) L’ intervento straordinario nel Mezzogiorno nel quinquennio 1971-1975, Milano, Giuffré

Pescatore G (2008) La <<Cassa>> per il Mezzogiorno un’ esperienza italiana per lo sviluppo, Bologna, Il Mulino

Adriano Giannola
giannola@per.it

Professore Ordinario di Economia Bancaria (1980-2014) all' Università di Napoli Federico II. Membro del CdA del Banco di Napoli (1995-1998); dal 2000 al 2013 presiede l'Istituto Banco di Napoli-Fondazione e dal 2012 al 2015 il Teatro Stabile-Teatro Nazionale Mercadante di Napoli. Membro dal 2006 del CdA, dal 2010 è presidente della SVIMEZ.

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