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La grande scommessa: il Pnrr per cambiare l’amministrazione

di Guido Melis

 

La strada (non facile) imposta dal Piano

A che punto siamo con la riforma dell’amministrazione? La domanda nel momento in cui si deve dare attuazione al PNRR è diventata impellente. L’Italia è, per così dire, sotto la lente di osservazione della UE.  Come è stato notato da più parti, rispettare le scadenze è condizione sine qua non per ricevere i finanziamenti del Next Generation EU. Accade, verrebbe da commentare, quanto successe negli anni Novanta all’epoca dell’euro. Carlo Azeglio Ciampi ebbe allora una battuta felice: «L’Europa – disse – ci obbligherà a essere virtuosi». Un po’ come in altre storiche occasioni: l’Italia riluttante si mette in moto virtuosamente solo grazie a un vincolo esterno. Accadrà così anche per la riforma amministrativa?

Stiamo ai fatti. I provvedimenti sin qui varati in vista di questa che può considerarsi il prerequisito delle riforme successive sono stati per ora fondamentalmente due: il decreto legge n. 44 del 1° aprile 2021 (il cosiddetto «decreto Covid»), poi coordinato con la legge di conversione n. 76 del 2021, che in particolare all’articolo 10 riguarda misure specifiche relativamente ai concorsi pubblici; e  il decreto legge 9 giugno 2021, n. 80 che reca misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni (poi convertito nella legge n. 113 del 2021).

Il primo provvedimento mira essenzialmente a velocizzare la macchina dei concorsi pubblici, attardata da procedure e modalità di svolgimento particolarmente lente e complesse. Ha un fine preminente di semplificazione: intende accelerare il reclutamento e realizzare, in tempi brevi, quel turnover generazionale che il ministro Brunetta ha evocato sin dalle sue prime esternazioni. Le novità più di rilievo sono concentrate nell’art. 10, in un testo di 1097 parole, intitolato «Misure per lo svolgimento delle procedure per i concorsi pubblici e per la durata dei corsi di formazione iniziale». Qui, «al fine di ridurre i tempi di reclutamento del personale», si diminuiscono le prove per essere ammessi agli impieghi, si stabilisce per effettuarle l’uso di strumenti informatici e digitali (basta col foglio protocollo e la biro), si ammette per tutta la durata dell’emergenza pandemica di utilizzare la videoconferenza in luogo della presenza fisica dei candidati in aula, si autorizza il decentramento delle sedi delle  prove, si semplificano in vario modo le procedure di concorso. «D’ora in poi – ha commentato il ministro Brunetta –  prove digitali, selezioni rapide e trasparenti, stop al gigantismo dei concorsi». E ha aggiunto: «L’articolo 10 è stato il primo atto della scommessa sul capitale umano pubblico che abbiamo messo al centro della ripresa»

Il secondo provvedimento è più significativo tanto da essere definito dallo stesso Brunetta che ne è il principale artefice uno dei tre pilastri dell’intero edificio del Piano:

«Il governo Draghi – egli ha detto – completa i tre pilastri essenziali per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, costruiti con un approccio unitario complessivo: alla progettazione della governance del Pnrr e alle semplificazioni normative decise con il Dl approvato la scorsa settimana si affianca il piano di reclutamento nella Pa».

Oltre ad alcune importanti misure riguardanti l’organizzazione dei servizi della giustizia, prevede, «l’introduzione di modalità speciali per il reclutamento per il PNRR e l’accrescimento della capacità funzionale della PA».

In sintesi i punti salienti sono:

1) concorsi semplificati finalizzati alla assunzione di personale a tempo determinato «di elevata specializzazione tecnica»;

2) stipula per speciali mansioni di contratti della durata di tre anni rinnovabili;

3) istituzione del nuovo portale per il reclutamento di «figure ad alta specializzazione quali dottori di ricerca o persone con alle spalle esperienze documentate a carattere internazionale  di almeno due anni» (da inserire in un albo apposito);

4) assunzione a tempo di figure professionali provenienti dall’esterno dell’amministrazione (manager reclutati per specifici bisogni;

5) istituzione di una riserva di posti per le persone impegnate direttamente nel PNRR, onde assicurarne poi la prosecuzione della carriera;

6) misure per accrescere la mobilità del personale tra le funzioni e sul territorio;

7) varo di nuove opportunità particolarmente per le nuove generazioni;

8) istituzione di un nuovo concorso per assumere 500 dirigenti  «a tempo determinato, per un periodo anche superiore a 36 mesi e comunque non oltre il 31 dicembre 2026, per la realizzazione del sistema di coordinamento istituzionale, gestione, attuazione, monitoraggio e controllo del PNRR»;

9) promozione di 10.335 assunzioni solo per la transizione digitale; 10) realizzazione di 16.826 assunzioni per potenziare gli apparati amministrativi della Giustizia.

Il decreto reclutamento – ha dichiarato Brunetta – non è un provvedimento omnibus. Ha una sua specificità. Si tratta di un provvedimento che disciplina nuove regole straordinarie per un momento storico senza precedenti. Il passaggio parlamentare può e deve essere l’occasione per migliorare il testo, ma non possiamo correre il rischio che diventi un veicolo per interventi spot per assunzioni ordinarie nelle pubbliche amministrazioni.

  1. Il peso della storia: l’amministrazione in ritardo

Sin qui i provvedimenti in corso. Sono misure ragionevoli, in parte riedizioni di idee, soluzioni e progetti presenti nei precedenti cinque cicli di riforme amministrative succedutisi dagli anni Ottanta in poi: il progetto Giannini (1979-80), quello Cassese (1993-94), le leggi Bassanini (1996-2001), il progetto Brunetta (2008-2012), le leggi Madia (2014-2018). Quale ne possa essere l’impatto dei prossimi mesi e anni sulle pubbliche amministrazioni è il punto cruciale che resta dubbio. Ma prima di affrontarlo occorre premettere una riflessione sulla evoluzione storica, remota e recente, dell’amministrazione italiana.

Questa evoluzione è stata, sin dalle origini dello Stato unitario, lenta, complessa, spesso tardiva rispetto alla domanda di aggiornamento che lo sviluppo economico del paese poneva via via ai suoi apparati pubblici. Come documentano gli studi storici sull’amministrazione, è esistita tra sviluppo economico e performance amministrativa una storica discrasia, forse unica tra i grandi paesi europei. L’Italia moderna è cresciuta e si è consolidata tra Otto e Novecento senza che l’amministrazione ne accompagnasse o (come accaduto in altri paesi) addirittura ne guidasse la crescita.

Questo che può considerarsi l’handicap peculiare del caso italiano ha generato, nel corso dei 160 anni della storia nazionale che abbiamo alle spalle, il frequente ricorso alle cosiddette «amministrazioni parallele» (o «straordinarie», o «industriali», come si chiamarono all’inizio del Novecento): una sorta di surroga (unica in Europa, dove simili supplenze eccezionali se sono esistite si sono però limitate a periodi circoscritti) rispetto struttura amministrativa dello Stato, di volta in volta sostituita da apparati speciali extra-ministeriali creati ad hoc e incaricati di specifiche missioni. Questi attori fuor d’opera, entrati in scena soprattutto nei momenti topici delle emergenze (guerre, catastrofi naturali, collassi economici ecc.), sono stati, nei vari periodi storici, diversi per origine, per assetti interni, per regole che li hanno determinati e governati: le aziende autonome d’inizio secolo (la prima fu quella che assunse la gestione delle ferrovie nazionalizzate nel 1905), gli enti di diritto pubblico con funzioni economiche e finanziarie sorti tra la Grande Guerra, gli anni Trenta (lo «Stato imprenditore» nato con l’Iri durante il fascismo e poi perpetuatosi nella Repubblica) e il dopoguerra (Cassa per il Mezzogiorno, Eni, più tardi l’Enel e molti altri enti), gli istituti preposti a interi settori dell’azione pubblica (assicurazioni, previdenza, assistenza, disoccupazione e sostegno ai lavoratori ecc., a cominciare da quello che fu poi l’Inps), le molte imprese di Stato, le società per azioni a statuto privato ma a totale e maggioritaria partecipazione pubblica ecc. Questa proliferazione disordinata di istituzioni eccezionali (da un certo punto in poi si è parlato globalmente di parastato, o anche di partecipazioni statali) spesso all’atto della istituzione soddisfaceva il bisogno urgente che l’aveva provocata; ma nel tempo lungo ha agito negativamente, accrescendo il sostanziale immobilismo del grande corpo rappresentato dai ministeri e dagli enti locali e più tardi anche dalle Regioni. Per ulteriore paradosso, la realtà per così dire «ordinaria» ha esercitato nel corso degli anni una forza attrattiva e di condizionamento rispetto alla «straordinaria»: sicché le amministrazioni parallele formatisi come alternative nei vari periodi storici si sono a loro volta, con il trascorrere del tempo, «normalizzate», complicando le proprie procedure di funzionamento, autoriducendo il proprio spirito di autonoma decisione, adottando in pratica i difetti del modello concorrente. I loro gruppi dirigenti, inizialmente di estrazione imprenditoriale, sono stati occupati dalla politica e lottizzati all’interno dello «Stato dei partiti». Le primitive virtualità di indipendenza d’azione e di competenza tecnica si sono smarrite per strada e molto di questi istituti sono diventati parte della degenerazione burocratica dello Stato.

Una seconda riflessione che è opportuno premettere riguarda il fatto che lo sviluppo del paese, concentratosi specialmente nei due momenti storici di accelerazione economica e sociale (il decollo industriale del primo quindicennio del secolo scorso e poi il cosiddetto «miracolo» del secondo dopoguerra), è avvenuto senza o addirittura contro l’amministrazione. Così per la prima industrializzazione dell’età giolittiana, sia pure ancora geograficamente circoscritta, (l’acciaio, la meccanica, poi l’elettrica e la chimica, nel triangolo Torino-Milano-Genova), nella quale la burocrazia  piuttosto che ideare e guidare quei processi economici ha svolto, gonfiandosi di numero, un ruolo alternativo (rivelatosi prezioso, d’accordo, ma mai di punta) di «camera di compensazione» delle asimmetrie dello sviluppo (gli impieghi di Stato al Sud, in cambio dello sviluppo industriale al Nord). Così per il miracolo economico, il balzo in avanti repentino racchiuso in pochissimi anni al quale la pubblica amministrazione, intesa come ministeri e aree limitrofe, presenziò si potrebbe dire dalle poltrone di  seconda fila, ma senza mai esserne essa stessa la protagonista attiva e la bussola essenziale.

Certo, nelle due storiche occasioni agì in modo determinante una volta di più l’amministrazione parallela, a suscitare, guidare, aiutare concretamente gli sregolati e insieme ancora fragili animal spirits del nascente capitalismo privato. Ma le virtù dell’Eni di Mattei, o della prima Cassa del Mezzogiorno, o dell’aggregato delle imprese Iri, i loro modelli «imprenditoriali» iniziali (poi in gran parte purtroppo destinati a degenerare), non «contagiarono» la burocrazia dello Stato, né dopo gli anni Settanta gli apparati delle nascenti delle Regioni a statuto ordinario (per quelle a statuto speciale basterà citare i due pessimi esempi della Sicilia e della Sardegna).

Dunque, siamo di fronte a questa contraddizione: l’Italia moderna il suo cammino ultrasecolare lo ha percorso, sì, ma – eccezioni virtuose a parte – lo ha fatto senza la pubblica amministrazione. Lo sviluppo è avvenuto, ma l’amministrazione vi ha svolto il ruolo del convitato di pietra, inerte e assente, tutt’al più ausiliario e integrativo: come scrisse Sabino Cassese in un pionieristico saggio dei primi anni Settanta,  l’amministrazione in Italia ha interiorizzato le contraddizioni generate dallo sviluppo. Ha funzionato come una specie di «rallentatore» istituzionale, nel quale gli strappi dolorosi provocati dalle brusche accelerazioni dell’economia si sono stemperati metabolizzando le reazioni degli interessi esclusi o emarginati (quelli del Sud, principalmente.

 

L’amministrazione davanti al guado

Le due riflessioni sono importanti (e dovrebbero essere tenute presenti) per ragionare sul rapporto tra le pubbliche amministrazioni e il PNRR. Oggi non sono più possibili, come fu nel passato, supplenze di altri soggetti. Adesso bisogna fare ciò che mai si è fatto in passato: costruire un’amministrazione che possa fungere non più come vagone di coda ma come locomotiva di testa del Paese, al servizio (e alla guida) dello sviluppo futuro. Il nesso tra attuazione del Piano e ruolo-guida delle pubbliche amministrazioni è condizione determinante del risultato.

Ciò si legge con chiarezza nel Piano, in più punti del testo. Rispetto ad altri documenti di programmazione a cominciare da quelli scritti nella seconda metà del secolo scorso (per esempio quelli della programmazione economica negli anni del primo centro-sinistra), il PNRR assegna forse per la prima volta  specificamente alle pubbliche amministrazioni un ruolo cruciale, strategico, in relazione a una molteplicità di «missioni». Definisce quella dell’amministrazione pubblica  – insieme a quella della giustizia –  la fondamentale «riforma orizzontale». Assegna all’amministrazione un compito guida, in molti settori: a cominciare da quella della transizione digitale. Le conferisce in definitiva la direzione dell’intero processo, attraverso l’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri di uno specifico apparato di vertice per seguire l’avanzamento in progress dell’intervento previsto nel Piano. E ciò, aggiunge, «supportando le Amministrazioni nelle relative attività»; cioè curando «i rapporti con le strutture di coordinamento PNRR delle singole Amministrazioni e con la cabina di regìa del PNRR»; e gestendo lo strategico portale del Piano. Da questa «cabina di regìa» l’alta dirigenza amministrativa, sia pure in concorso con altre competenze, dovrà manovrare le leve di comando della macchina del Piano, esercitando incisivi poteri sostitutivi in caso di inerzia dei soggetti attuatori: avrà funzioni di coordinamento della gestione, monitoraggio,  rendicontazione e controllo; attuate o direttamente o per il tramite di «affidamenti a società pubbliche o in house» o con «interventi a regìa» rispetto a soggetti esterni (Regioni e Province autonome, Enti locali, Società pubbliche, Enti pubblici: tutti operanti «in condizioni di autonomia organizzativa»).

Ma viene da domandarsi a questo punto: è pronta l’amministrazione italiana a farsi carico di questi compiti tanto impegnativi? Ha in sé le risorse e le competenze per portarli a buon fine?

A fronte di questa precisa indicazione di responsabilità, le risposte sembrano per la verità ancora abbastanza vaghe. Intendiamoci: sono ragionevoli le misure sul reclutamento cui si è fatto cenno, ma non è abbastanza chiara la metodologia per attuarle (non basterà assumere giovani, bisognerà farlo in base a un preciso inventario dei bisogni, cioè dotarsi di una mappa puntuale del sistema amministrativo e delle sue differenziate esigenze: assumere dove, chi, per fare che cosa); sono lodevoli i propositi, in parte per la verità già in atto, sulla digitalizzazione, a cominciare dalla estensione della banda larga, ma è assente – o almeno non è espressa con la necessaria centralità che ci si aspetterebbe – la consapevolezza che il mutamento molecolare rappresentato dall’adozione massiccia del digitale dovrà comportare una profonda modifica della «cultura» degli apparati amministrativi (non basta investire in tecnologia, se non cambia la mentalità di chi quei mezzi tecnici utilizza: gli uffici sono pieni di computer utilizzati come macchine da scrivere); è giusta l’insistenza sulla semplificazione, ma – come insegna la lunga deludente esperienza  che abbiamo alle spalle – non funzionerà se non sarà accompagnata da una adeguata volontà di de-procedimentalizzazione. La stessa legislazione recente, persino quella dei «riformatori», manifesta nella sua fattura formale i difetti di sempre: norme scritte macchinosamente, stile oscuro e inutilmente complicato, eccesso di rimandi (secondo il vecchio modello della legge che cita la legge che a sua volta cita altre leggi), sopravvivenza insomma dell’antica passione della burocrazia italiana per il cavillo, la complicazione degli affari semplici. 

Si obietterà che procedere passo dopo passo, come si sta facendo, è sempre meglio che non evocare rivoluzioni copernicane di difficile realizzazione, per poi magari trovarsi con un pugno di mosche. Si può consentire a questa obiezione; ma sovviene anche la lezione di Massimo Severo Giannini, sempre trascurata e tuttavia sempre valida: per riformare, prima vengono le funzioni, poi l’organizzazione, infine il personale. I provvedimenti sinora presi sull’amministrazione sembrano sovvertire e mescolare quest’ordine logico: si sono varati per primi provvedimenti sul personale; non si è messa in discussione ancora l’organizzazione (o meglio lo si è fatto ma senza dirlo espressamente: si sta creando una sorta di organizzazione-ombra, con a capo la «cabina di regìa» presso la Presidenza del consiglio, ma senza intervenire nel corpo vivo delle amministrazioni); sono ancora nebulose le funzioni di ciascun soggetto. Emergono talvolta i rischi di sovrapposizione tra istituzioni e apparati che ben conosciamo. Resta in ombra il solito problema italiano di chi decide cosa, se il centro e con quale autorità, o se invece il sistema nel suo complesso, e allora con quale ruolo dei soggetti istituzionali che lo compongono, a cominciare da Regioni ed enti locali, in quali sedi, con quali metodologie di decisione.

Il sistema, non dovremmo mai dimenticarlo, soffre attualmente, ma non da oggi (sono tare ereditarie mai seriamente affrontate in passato), di almeno cinque profonde carenze:

  • la prima: le radicate asimmetrie tra i suoi vari settori, sicché il quadro attuale, frutto anche del fuoco di fila di riforme parziali cui l’amministrazione è stata sottoposta a partire almeno dagli anni Novanta, si presenta a macchie di leopardo (alcune aree certamente di eccellenza – come per esempio l’élite della Banca d’Italia o anche certi uffici dei ministeri economico-finanziari a cominciare dalla Ragioneria generale dello Stato; ma poi, a fronte di queste «isole», grandi estensioni di «terraferma» segnate da arretratezza, persino da sacche di parassitismo burocratico);
  • la seconda: la resistenza dura a morire del modello organizzativo gerarchico e della cultura della non decisione e del rinvìo che vi si connette, solo parzialmente temperati, l’uno e l’altra, da qualche riforma recente, ma non tale da incidere sulla natura primigenia del sistema;
  • la terza: la composizione anagrafica del personale, contrassegnata ancora da un’età media molto alta, e nella dirigenza addirittura altissima (è in atto – Brunetta come si è detto lo rivendica – un turnover che dovrebbe «ringiovanire» l’amministrazione, ma anche questo ricambio, se non adeguatamente programmato e bilanciato sui bisogni reali può risolversi nel nulla o addirittura peggiorare la situazione);
  • la quarta carenza: l’estrazione ancora in prevalenza meridionale del personale, eredità storica dei primi del Novecento (anche se questa disarmonia geografica è oggi in via di superamento grazie alla presenza massiccia nel comparto del pubblico impiego dei dipendenti delle Regioni, ovviamente reclutati in loco). Una «anomalia», quest’ultima, che ha portato sempre con sé nella storia due conseguenze negative: la distanza dello Stato dalle regioni del Nord, cioè dalla parte più produttiva del paese; e la percezione dell’amministrazione, da parte dei cittadini del Nord, come di una presenza estranea quando non ostile;
  • la quinta carenza, infine: la netta prevalenza (ancora e. nonostante si stia cercando di porvi rimedio) del personale di formazione strettamente giuridica rispetto al personale dotato di altri tipi di formazione (economica, sociologica, statistica ecc.). Mancano – lo ammettono anche a Palazzo Vidoni – molte delle figure tecniche che il PNRR prevede o implicitamente richiede.

Le cinque carenze non potranno essere interamente eliminate in poco tempo. Se tuttavia non si comincia subito ad aggredirle esse non potranno non confliggere con gli obiettivi di rapidità e di efficienza che il PNRR pone alle pubbliche amministrazioni.

 

Una amministrazione di tipo nuovo

In altre parole occorre costruire, o almeno cominciare a farlo in tempi ragionevolmente brevi, una amministrazione «di tipo nuovo». Non l’ennesima amministrazione parallela però (sarà bene che su questo punto non si fomentino equivoci) ma un’amministrazione complessivamente e strutturalmente riformata, «contagiando» il sistema che già esiste attraverso l’inserimento di sempre più ampi innesti di modernizzazione sino a ottenerne una mutazione radicale.

Per fare ciò occorrono alcune condizioni, che non sembrano oggi del tutto presenti nella gestione in atto del PNRR.

  1. La prima di esse è far precedere ogni reclutamento dal censimento dei bisogni reali e da una programmazione  degli interventi che tenga conto degli obiettivi da perseguire: quali funzioni servono e dove? Per fare che cosa? In quanto tempo? E con quali risorse? Esiste un piano generale della riforma che assicuri la distribuzione equilibrata a chi ne ha più bisogno?

  1. La seconda condizione riguarda l’organizzazione. Non è detto che tutto l’attuale assetto organizzativo debba essere messo in discussione, ma è plausibile ritenere che si debba operare – come implicitamente chiede il PNRR – «per obiettivi» e secondo una pianificazione e valutazione in progress dei risultati. Dunque è necessario che l’amministrazione si modelli in funzione dei compiti che il Piano le assegna: un tempo si sarebbe chiamato questo organizzarsi per fini specificamente indicati «dipartimentalizzarsi» (se non fosse che poi la parola «dipartimento» è stata utilizzata tradendone il significato originario). Se si deve operare per obiettivi, bisognerà accentuare la mobilità interna, non solo dentro le singole amministrazioni ma nell’insieme di esse, di volta in volta costituendo team selezionati, finalizzati al risultato, basati sulla fusione di professionalità diverse, temporanei. A seconda del fine si deve scegliere insomma il mezzo, lo strumento organizzativo. L’esatto contrario del modello ministerialista tuttora vigente.
  1. La terza condizione concerne il personale. Il suo reclutamento, e quindi la riforma ormai urgente dei meccanismi concorsuali. I concorsi sono il mezzo di reclutamento previsto in Costituzione, questo non si discute: quindi devono svolgersi regolarmente, possibilmente secondo calendari puntuali, in relazione alla sostituzione del personale pensionato con le nuove leve, avendo come bussola quel censimento delle funzioni di cui si diceva al punto 1. Non possono (come è sempre avvenuto purtroppo nella storia amministrativa italiana anche recente) essere sostituiti da reclutamenti fuori busta, extra-concorso. Le «infornate» di personale sia pure d’eccellenza, assunto a tempo e discrezionalmente  per brevi periodi (va ricordato al ministro Brunetta), possono anche produrre dei vantaggi immediati, introducendo in pochi mesi elementi giovani di formazione diversa da quella del personale esistente, ma alla lunga, per la loro stessa natura di cooptazioni eccezionali, producono danni: perché innescano inesorabilmente (ed è logico che sia così) la spinta alla stabilizzazione dei nuovi venuti, producono quindi provvedimenti ope legis senza valutazione, e creano nelle amministrazioni conflitti con chi è stato invece assunto per la normale via dei concorsi «regolari». Ma poi c’è un altro problema da considerare: gli attuali concorsi hanno un impianto vecchio, che non assicura più la qualità della selezione: a cominciare dallo svolgimento (i maxi-concorsi di massa alla Fiera di Roma), per proseguire coi contenuti delle prove, quasi esclusivamente improntati a conoscenze puramente teoriche. Le esigenze rappresentate nel PNRR richiedono la correzione di questi difetti: più corsi-concorso presso la Scuola nazionale di amministrazione (che sta facendo un buon lavoro, ma troppo limitato), più tirocinio pratico dei candidati e una valutazione più approfondita, che si estenda a valutarne la personalità, le esperienze, la cultura. Sarebbe da introdurre nell’amministrazione (si vorrebbe dire: nella cultura dell’amministrazione) la prassi costante della valutazione, sia individuale che di gruppo. Una valutazione che naturalmente si rapportasse agli obiettivi del PNRR, revisionando gli attuali, assai deficitari e scarsamente efficienti, modelli malamente praticati.

Infine: Sabino Cassese predica da anni l’esempio inglese del fast stream recruitment, una sorta di corsia d’eccellenza riservata ai giovani più promettenti, che ne acceleri la carriera e costituisca infine una élite amministrativa all’altezza di quella esistente in altri paesi. Forse non è una proposta da dimenticare. Perché una amministrazione «nuova» non nascerà se non si consoliderà una élite amministrativa di nuova generazione, formata in modo differente dal passato, capace di interpretare i tempi attuali in febbrile cambiamento. Una amministrazione per il presente ma specialmente per il futuro ormai imminente.                                                           

Note

Un’analisi recente su ciò che si è fatto e ciò che si dovrebbe fare, qui tenuta particolarmente presente, è nel n. 4/2021 della «Rivista trimestrale di diritto pubblico», La riforma della pubblica amministrazione: problemi e proposte. Cfr. anche, in generale, A. Natalini, Riformare la PA con nuovi metodi e contenuti, in «Italianieuropei», 5, 2021, pp. 42 ss.; e Id. PNRR e capacità amministrativa dell’Italia. Memoria scritta alla Camera dei Deputati, V Commissione Bilancio, audizione informale 12 febbraio 2021. Un bilancio in itinere è Osservatorio sui conti pubblici italiani dell’Università Sacro Cuore di Milano (OCPI) Il PNRR: dodici mesi di commenti e monitoraggio, 1° gennaio 2022 (https://osservatoriocpi.unicatt.it/ocpi-pubblicazioni-il-pnrr-dodici-mesi-di-commenti-e-monitoraggio), spec. C. Cottarelli, G. Gottardo, La riforma della pubblica amministrazione: cosa manca nel PNRR (giugno 2021). Le citazioni in testo del ministro Brunetta sono tratte da https://www.corrierecomunicazioni.it/digital-economy/concorsi-all-digital-nella-pa-il-decreto-in-gazzetta-brunetta-scommessa-sul-capitale-umano/; e da http://www.funzionepubblica.gov.it/articolo/ministro/05-06-2021/decreto-reclutamento-brunetta-“terzo-pilastro-del-pnrr”.

Per le riforme amministrative precedenti G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana, Bologna, Il Mulino, 2a ed. agg. 2020 (anche per le amministrazioni parallele). Il saggio di Sabino Cassese citato per primo è L’amministrazione dello stato liberal-democratico, poi in Id., La formazione dello stato amministrativo, Milano, Giuffrè, 1974, pp.11 ss. Il tema è ripreso più volte negli scritti successivi (per tutti, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, Il Mulino, 2014). Su PNRR e pubblica amministrazione cfr. A. Natalini, La semplificazione non balla da sola, in «Rassegna Osservatorio Air», XIII, 2022, n.1 (in corso di stampa), ove si legge: «nel PNRR la politica di semplificazione è indicata come una riforma abilitante che deve essere letta in combinazione con la riforma trasversale della PA volta a incrementare la capacità amministrativa delle burocrazie». Sull’innovazione tecnologica cfr. il recentissimo progetto (presentato il 10 gennaio 2022 a Palazzo Vidoni) «Ri-formare la P.A. Persone qualificate per qualificare il Paese» (http://www.funzionepubblica.gov.it/articolo/ministro/10-01-2022/parte-il-piano-strategico-“ri-formare-la-pa-persone-qualificate). Sul ringiovanimento della burocrazia, in La riforma della pubblica amministrazione, cit., Lo stato dell’amministrazione: dati di partenza e chiavi interpretative, pp. 1037 ss.; e l’appello del 2020 del Forum delle diseguaglianze e diversità: S. De Luca, D. Di Dio, C. Mochi Sismondi, Senza una Pa più giovane ed efficiente non c’è ripresa, in «Il Sole 24 ore», 25 novembre 2020. Sulla predominanza dei laureati in giurisprudenza ancora in La riforma della pubblica amministrazione, Il culto del diritto amministrativo frena la ricostruzione dell’amministrazione? Vincoli vs opportunità, pp. 1097 ss.; e ivi, Lo stato dell’amministrazione, pp. 1071-1072, per le critiche al modo in cui sinora si sono determinati i fabbisogni: «evitare piani “frullatore” di numeri e puntare a piani “programma” annuali e quindi verificabili per step». Sui concorsi e le loro modalità: S. Cassese, L’errore di evitare i concorsi, in «Corriere della sera», 11 maggio 2021; M. Clarich, Tornano i concorsi pubblici? Bene, ma ora si aggiornino i test e i criteri di valutazione, in «Milano Finanza», 14 aprile 2021; e ora La riforma della pubblica amministrazione, cit., Il reclutamento: le buone pratiche, pp. 1231 ss. Interessantie L. Hinna, Brunetta e i concorsi, il gioco vale la candela, https://formiche.net/2021/05/hinna-pa-concorsi-brunetta/ 18 maggio 2021. Nel 2014 un gruppo di lavoro per la riforma dei concorsi nella p.a. fu istituito nell’ambito degli studi in vista della riforma Madia, coordinato dall’allora responsabile dell’Ufficio legislativo di Palazzo Vidoni Bernardo G. Mattarella; ma risultati, nelle difficoltà pratiche (e politiche) della presentazione del progetto, furono poi lasciati cadere.

  

Guido Melis
melis@per.it

È stato professore ordinario di Storia dell’amministrazione pubblica nella Scuola speciale per archivisti e bibliotecari dell’Università di Roma “La Sapienza. Deputato del Partito Democratico dal 2008 al 2013. Tra le sue pubblicazioni si ricordano i volumi “Burocrazia e socialismo nell’Italia liberale. Alle origini dell’organizzazione sindacale del pubblico impiego (1900-1922)”, Il Mulino, Bologna, 1980; “Due modelli di amministrazione fra liberalismo e fascismo. Burocrazie tradizionali e nuovi apparati, Ministero per i beni culturali e ambientali. Ufficio centrale per i beni archivistici”, Pubblicazioni degli archivi di Stato. Saggi, Roma, 1988; “Storia dell’amministrazione italiana. 1861-1993”, Il Mulino, Bologna, 1996, riedita con aggiornamenti nel 2020; “Uomini e scrivanie. Personaggi e luoghi della pubblica amministrazione”, Roma, Editori Riuniti, 2000. Nel Trattato di diritto amministrativo a cura di S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2003, II ed., è autore del capitolo “La storia del diritto amministrativo”. Ha curato di recente i due tomi dell’opera “Il Consiglio di Stato nella storia d’Italia. Biografie dal 1861 al 1948”, Milano, Giuffrè, 2006. Di recente ha pubblicato il volume La storia delle istituzioni: una chiave di lettura, Roma, Carocci, 2020.

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