28 Apr La sicurezza alimentare tra accordi internazionali e normative dell’Ue: problemi e prospettive

di Paolo Borghi

1. Food security e diritto al cibo: la loro costituzionalizzazione nel sistema dell’UE e il contesto giuridico internazionale

Sin dal testo originario del Trattato di Roma, l’art. 39 enuncia tra gli obiettivi della politica agricola comune (PAC) quello di aumentare la produttività agricola e quello di assicurare la disponibilità di forniture. Fin dall’inizio (come ancora oggi) «aumentare la produttività» ha significato perciò consolidare la capacità del settore agricolo di rispondere efficacemente alle esigenze espresse da quel contesto storico, ma anche alle esigenze alimentari che nel 1958 erano facilmente prevedibili per gli anni a venire: la popolazione comunitaria manifestava chiara tendenza a un aumento significativo, con prevedibile connesso incremento della domanda di cibo. Può forse dirsi dunque che, a differenza di quanto avviene nella maggior parte delle costituzioni scritte degli Stati membri (Italia inclusa), il diritto al cibo è sempre stato, in qualche modo, “espressamente costituzionalizzato” nel sistema giuridico alla base dell’integrazione europea.

Altrettanto “originaria” e “costituzionale” è però l’esigenza che ciò avvenga garantendo, nel contempo, lo “sviluppo razionale” della produzione: una tale prescrizione di “razionalità” era (e ancora è) il più corretto modo di intendere l’aumento di produttività. Benché oggi si preferiscano altri aggettivi (in luogo di “razionale” diremmo: “sostenibile”), lo sviluppo economico del settore agricolo doveva e deve essere cercato rispettando le disponibilità attuali e future di risorse economiche e naturali, con attenzione all’equilibrio del mercato: non pare infatti che gli autori del Trattato di Roma stessero immaginando una produzione strutturalmente eccedentaria, quando fissarono il parallelo obiettivo di «stabilizzare i mercati».

La previsione del Trattato CEE (e oggi del TFUE) di dover «assicurare la sicurezza degli approvvigionamenti» suona quindi come una conferma: il sistema alimentare europeo aveva bisogno (e tuttora necessita) di disponibilità adeguate di cibo, per i consumatori e per l’industria alimentare, cui va assicurata una disponibilità adeguata di materie prime. Non a caso, il par. 2 dello stesso art. 39 stabilisce che, nell’elaborare la PAC, si terrà conto della stretta interconnessione fra l’agricoltura e «l’economia nel suo complesso».

Non si tratta però soltanto di disponibilità oggettiva, materiale di cibo. C’è anche un problema di accessibilità. Nel diritto internazionale, il “Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali” del 1966, all’art. 11, afferma che non può esservi sicurezza senza accessibilità alimentare, intesa anche quale “accessibilità economica”; che i contraenti riconoscono il diritto di ognuno ad un tenore di vita sufficiente a garantire a sé e alla propria famiglia salute e benessere, incluso sufficiente cibo, confermando anche «il diritto fondamentale di ogni persona ad essere libera dalla fame»; e, infine, che per raggiungere questi obiettivi occorrono un miglioramento dei metodi di produzione, conservazione e distribuzione degli alimenti; la piena utilizzazione delle conoscenze tecniche e scientifiche; la diffusione delle conoscenze sui principi della nutrizione; lo sviluppo o la riforma dei sistemi agrari così da raggiungere un utilizzo più efficiente delle risorse naturali.

Le precisazioni della FAO al Patto del 1966 chiariscono che «il cibo deve essere disponibile, accessibile e adeguato» e che «l’accessibilità richiede che l’accesso economico e fisico al cibo sia garantito», nel senso che «le persone dovrebbero essere in grado di permettersi il cibo per una dieta adeguata senza compromettere altri bisogni di base». Queste sono, nel complesso, le ragioni per cui altri indici della “costituzionalizzazione” europea del diritto al cibo si intravedono anche nella lettera (e) dell’art. 39 del TFUE (e del Trattato di Roma), secondo cui la PAC deve garantire ai consumatori prezzi ragionevoli.

Dobbiamo, in sostanza, tener conto che il ruolo dell’agricoltura nell’attuare il diritto al cibo secondo i trattati europei è assolutamente centrale, fino a poter affermare che ab origine la PAC è lo strumento principe di garanzia della sua effettività, leva strategica che consente all’UE di rispondere alle sfide alimentari presenti e future. In prospettiva evolutiva e attualizzata, tali sfide possono essere rappresentate:

– dall’aumento della popolazione e della domanda di cibo (oggi per lo più legati all’immigrazione, e in prevedibile ulteriore aumento a causa di emergenze climatiche, guerre e fame in Paesi terzi);

– dalle modifiche strutturali della produttività generate, in tutto il pianeta, dal cambiamento climatico;

– da problemi (speriamo) congiunturali dovuti a guerre regionali in aree strategiche per alcune delle commodities più importanti (e da altre criticità congiunturali post-pandemiche della logistica mondiale);

– da cambiamenti più strutturali che sembrano essere conseguenza di nuovi equilibri economici, con modifiche di consumi e abitudini alimentari e conseguenti dinamiche inedite nella domanda alimentare mondiale.

Quest’ultimo è un fenomeno che poteva già essere percepito anche prima del Covid-19 e della guerra russo-ucraina. Cosa ci si attende dall’UE, posto che anche i ruoli geopolitici tendono sempre più a dipendere dal controllo delle risorse alimentari, con relazione sempre più stretta fra sovranità politica e cosiddetta “sovranità alimentare”?

2. La PAC e le ragioni del suo mutamento di prospettiva

Negli ultimi tre decenni, l’UE ha largamente ridotto il proprio ruolo nel nutrire il pianeta. Le radici di tale cambiamento epocale, dopo quasi 40 anni di aiuti diretti accoppiati ai produttori agricoli, sono state in parte etiche, in parte economiche e in parte legali.

Sul piano etico, si è diffusa la crescente consapevolezza che utilizzare il surplus di produzione dell’UE come aiuto alimentare ai Paesi meno sviluppati non poteva essere considerato “la soluzione” per salvare tali Paesi dalla fame. Consolidare una situazione di loro permanente dipendenza dall’aiuto straniero crea una soggezione sempre maggiore ai Paesi ricchi e nuove forme di “colonialismo”, scoraggiando lo sviluppo di sistemi agroalimentari autosufficienti e la creazione di capacità produttive autonome. Essere una risorsa per la sopravvivenza di altre aree del mondo non è stato considerato, dunque, dalle Istituzioni dell’UE una ragione sufficiente per aumentare ancora la produttività dell’agricoltura europea.

A livello economico, gli analisti avevano messo ripetutamente in guardia su un’ambivalenza della PAC: se da un lato l’Europa, grazie ad essa, si era rapidamente (poco più di trent’anni) trasformata in un’area autosufficiente, anzi produttrice di surplus (effetto anche dei forti incentivi attuati con gli aiuti diretti), d’altra parte il costo di un tale risultato appariva eccessivo. La maggior parte del bilancio dell’UE era destinata a finanziare strumenti di sostegno agricolo, per lo più accoppiato. Erano stati sostenuti investimenti a breve termine, ma anche a medio e lungo termine (cioè, strutturali), portando tra l’altro anche a esternalità negative:

– uso più intensivo della chimica (non esattamente ciò che oggi chiameremmo “sostenibile”);

– eccedenze di produzione, con riflessi sul prezzo e sul reddito medio dei produttori;

– necessità di tutelare questi redditi tramite “acquisti di Stato”, o altri strumenti protezionistici (come i “prelievi” applicati a molte importazioni di commodities) o sovvenzionando le esportazioni agricole: “reti di sicurezza” che inducono ulteriori squilibri, necessitando di ulteriore sostegno e di ulteriori spese pubbliche: letteralmente, un circolo vizioso;

– una spesa agricola europea che si temeva potesse andare fuori controllo.

Sul piano giuridico, gli effetti di tali misure distorsive sul mercato mondiale erano stati decisamente al centro dell’attenzione, tra gli anni ’80 e ’90, dei negoziatori del trattato di Marrakech, fra i cui obiettivi vi era anche la creazione di un nuovo quadro giuridico vincolante per il commercio agroalimentare internazionale («portare l’agricoltura all’interno del GATT», grazie soprattutto all’Accordo agricolo e all’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie, oltre che in minima parte con l’accordo TRIPs).

Dapprima timidamente, con la riforma della PAC del 1992-1994, e poi in modo esplicito con la successiva riforma del 2003 (nota anche come “Riforma Fischler”), l’intera PAC fu rivoluzionata dalle fondamenta. L’intero sistema di sostegno agricolo fu ricostruito attorno a due imperativi categorici (strettamente interconnessi): (a) il disaccoppiamento totale (del sostegno interno, anzitutto, ma implicante anche la rinuncia a sussidiare le esportazioni, un tempo strumenti essenziali della PAC), e (b) una nuova idea di agricoltura, molto più orientata al mercato: nella nuova politica gli agricoltori non dovevano più essere guardati nel loro ruolo di produttori di alimenti (o, più ampiamente, di “risorse strategiche” meritevoli di uno status protetto), quanto piuttosto come attori del mercato, che da quest’ultimo devono derivare i loro redditi e soggetti alle sue dinamiche, non importa se sempre più influenzate da fattori esogeni (clima) e persino da ragioni di speculazione finanziaria (futures, contratti a termine, derivati, da cui sono significativamente influenzate le oscillazioni dei prezzi delle materie prime nei mercati internazionali, ormai dipendenti molto più dalle borse di New York e Chicago che non da ciò che accade nelle campagne).

3. Qualche errore di valutazione

Per tutte queste ragioni, criticare l’ispirazione di fondo che ha caratterizzato la PAC dopo il 2003 potrebbe oggi apparire come un “hindisght bias”, un “senno di poi”. Le scelte fatte in quegli anni stanno condizionando la nostra visione odierna delle prospettive attuali e future sulla sicurezza alimentare, ed è abbastanza facile, ora, puntare il dito. Anche subito dopo le riforme della PAC del 2003 e del 2013, non mancarono, però, voci critiche sulla maniera in cui i decisori politici dell’UE interpretarono (e trasferirono nei regolamenti di base della PAC) questa visione ultraliberale.

Tale visione, in una con la “tariffazione” di tutte le barriere non tariffarie e con la forte riduzione dei dazi doganali, nell’ottica dei negoziatori dell’OMC (tutti, compresi quelli dell’UE) mirava a creare un mercato mondiale aperto e forniva la base giuridica per il fenomeno, emergente e inarrestabile, della cosiddetta “globalizzazione dei mercati”. Il che – va detto – sembrava in piena linea con le preoccupazioni della maggior parte degli Stati membri europei e delle istituzioni dell’UE nei confronti di quel “circolo vizioso” descritto poco sopra, coi timori che la voce agricola del bilancio potesse diventare un “buco nero” capace di assorbire una quota sempre crescente di risorse. Ben pochi considerarono quanto rischiosa potesse rivelarsi la scelta di basare quasi interamente il sostegno agricolo dell’UE sul disaccoppiamento, lasciando gli agricoltori dell’UE a competere nel mercato globale sia con colleghi più grandi e meglio organizzati, o con fornitori di materie prime di Paesi caratterizzati da costi di produzione strutturalmente più bassi, e a confrontarsi con traders e trasformatori appartenenti a grandi “potenze” del mercato (ad esempio gli Stati Uniti), senza considerare la debolezza intrinseca e la fragilità dell’attività agricola e della sua struttura sociale (almeno in Europa) né la sua ineliminabile esposizione ai rischi climatici ed ambientali, che si fa “rischio d’impresa”.

Si aggiunga che un mercato così aperto ha finito per condurre inevitabilmente a interdipendenze molto “delicate” tra gli Stati, figlie di una (in qualche modo spontanea) specializzazione produttiva: in certo senso, “pericoli intrinseci della globalizzazione”, che si rivelano però terribilmente reali dopo gli eventi bellici recenti. Le scelte dei redattori della PAC, dal 2003 ad oggi, sebbene molto allineate agli impegni dell’Accordo agricolo di Marrakesh, potrebbero aver trascurato qualche effetto collaterale, magari di lungo periodo; e, nonostante le comprensibili preoccupazioni per l’aumento dei costi del sostegno agricolo, hanno forse omesso di dare il giusto peso al fatto che una pur grande quota del bilancio dell’UE non è altro che una quota molto piccola del PIL complessivo degli Stati membri; mentre risorse dedicate ad assicurarsi una disponibilità di materie prime strategiche hanno ricadute positive non solo per la sicurezza alimentare ma anche – strettamente correlata ad essa – per la stabilità politica e sociale, specie quando tale sicurezza non può più derivare dal contesto globalizzato.

4. Disaccoppiamento, estensivizzazione e necessità di ripensamento dell’approccio complessivo

La guerra che ha coinvolto, dal 2022, due fra i principali fornitori mondiali di cereali e semi oleosi (nonché di gas, altrettanto cruciale per l’area UE e la sua economia) è giunta subito dopo un enorme sforzo finanziario dell’Unione, necessario per rivitalizzare l’economia dopo la pandemia di Covid-19, con un’esposizione debitoria senza precedenti dell’UE e dei suoi membri; e subito dopo enormi difficoltà logistiche, indotte dai numerosi e ripetuti stop-and-go delle maggiori economie occidentali e orientali, delle industrie, degli operatori dei trasporti, ecc. Inoltre, la guerra è iniziata un paio di mesi dopo che l’UE aveva licenziato una riforma tanto attesa quanto limitata della PAC, con i suoi regolamenti (UE) n. 2115, 2116 e 2117 del 2021, i quali non ripensano minimamente, né rimettono in discussione, le opzioni di fondo della sua politica agricola sin dal 2003. Nel mentre, l’UE ancora non aveva iniziato ad attuare la sua nuova agenda climatica, il cosiddetto “Green Deal” e – per quanto più specificamente ci riguarda – la “Strategia Farm-to-Fork”, basata in parte importante sul concetto di estensivizzazione della produzione agricola e su un ruolo sempre più centrale dell’agricoltura biologica.

Naturalmente, non si vuole mettere qui in discussione l’importanza degli obiettivi ambientali e climatici; ma non è possibile non pensare che, mentre i trasformatori di alimenti europei stanno affrontando drammatiche carenze di approvvigionamenti di materie prime (con effetti altrettanto drammatici sui prezzi delle stesse concomitante all’aumento altrettanto drammatico dei prezzi dell’energia, inflazione, incidenza sul potere d’acquisto dei cittadini, soprattutto se a basso reddito),

(a) l’unico modo per affrontare il problema dell’autosufficienza alimentare in una prospettiva a medio termine sembra (almeno in parte) ripensare notevolmente l’approccio generale su cui la PAC si basa ancora, introducendo elementi di flessibilità;

(b) l’unico modo per attuare la strategia Farm-to-Fork come concepita finora, senza incidere negativamente sulla sicurezza alimentare nell’area, potrebbe essere quello di orientare in modo prioritario gli strumenti finanziari verso programmi e investimenti di Ricerca e Sviluppo.

Per quanto riguarda il primo aspetto, nonostante una previsione contenuta nel reg. (UE) n. 2021/2115 (artt. 32 e 33) che consente parziali reintroduzioni di aiuti accoppiati per alcuni settori agricoli (tra cui cereali, semi oleosi e colture proteiche), a condizione che abbiano bisogno di «aiuto (…) per affrontare le difficoltà incontrate migliorando la competitività, la sostenibilità o la qualità» e che i settori interessati siano «importanti per motivi socio-economici o ambientali», la Commissione europea ha preferito adottare misure a breve termine, quali le cosiddette “envelopes” nazionali agli Stati membri, per consentire loro di sostenere i produttori dei settori agricoli dell’UE colpiti dalle perturbazioni “belliche” del mercato, e per consentire loro di derogare da alcune obbligazioni di “greening” portando ulteriore terreno agricolo in produzione (con un conseguente limitatissimo aumento delle terre seminative coltivate).

Per quanto riguarda il secondo aspetto (priorità all’innovazione e agli investimenti in R&D), va detto che non sembra soltanto una questione di risorse finanziarie, occorrendo forse una vera e propria “rivoluzione copernicana” che ponga al centro della PAC il concetto stesso di innovazione agricola. La scienza e la tecnologia possono ovviamente offrire un aiuto determinante in questa direzione, fino a rivedere l’idea stessa di agricoltura, traghettandola verso un settore altamente tecnologico, in cui le possibili perdite di produzione dovute all’adozione di tecniche agricole più sostenibili possono essere compensate (e, si spera, superate) da un approccio completamente nuovo: l’“agricoltura di precisione”, aiutata dalla sempre crescente capacità di analisi dei big data e dall’utilizzo delle piattaforme di AI; le nuove biotecnologie, radicalmente diverse dalle tecniche “classiche” basate sulla transgenesi; le colture cellulari, campo nuovo ancora immaturo, ma promettente, della battaglia per ridurre l’impatto ambientale e climatico della produzione alimentare: tutti strumenti che esigono un legal framework più aperto e favorevole alle nuove frontiere delle scienze della vita applicate.

Non è così ovvio nell’UE, poiché essa – quanto meno dal punto di vista dell’ordinamento giuridico – non pare, almeno fino ad oggi, il luogo ideale ove si può coltivare l’innovazione. Se soltanto si pensa, nel contiguo settore della trasformazione agroalimentare, alle persistenti carenze della legislazione unionale in materia di enzimi alimentari, di “ingredienti con proprietà coloranti”, di “ingredienti funzionali”; alle occasioni perdute nella riforma del 2015 della disciplina dei novel foods (disciplina che ha smarrito per strada le corsie preferenziali per i prodotti aventi “equivalenza sostanziale” ad alimenti già sul mercato e che, nel 2023, considera ancora “nuovi” – dunque da autorizzare – alimenti e ingredienti non utilizzati significativamente per il consumo umano nell’UE prima del 1997; ad una legislazione sugli OGM sostanzialmente ferma alla dir. 2001/18/CE e ai reg. (CE) nn. 1829 e 1830 del 2003, difficilmente adattabili all’avvento delle cosiddette NBTs (o NGTs, a cui pare essere più sensibile la Corte di giustizia UE che non il legislatore: v. la recente sentenza 7 febbraio 2023, in causa C‑688/21, Confédération paysanne et al.), si comprende che l’UE – parafrasando Cormac McCarthy – “non è un Paese per innovatori”, almeno nella filiera agroalimentare. O almeno, non lo è stato finora, caratterizzandosi (per usare un understatement) per una sensibilità legislativa non particolarmente marcata nei confronti del potenziale della R&D nel settore agroalimentare. Un potenziale che sembra diventare addirittura una necessità, quando la parola d’ordine diventa “sostenibilità”, e il sistema alimentare globale non pare in grado di alimentare indefinitamente il mondo, così come il sistema alimentare europeo non sembra in grado di cibarsi da sé.

5. Conclusione

La strada verso una nuova visione della sicurezza alimentare in Europa sembra, insomma, poter difficilmente prescindere da:

1) una parziale ripresa del ruolo degli aiuti accoppiati all’interno della PAC: senza poter tornare sic et simpliciter al sistema ante-2003, è sempre più vitale la necessità di disporre di “leve di controllo” della produttività, anche considerando che la “green box” dell’Accordo agricolo del WTO consente eccezioni importanti al disaccoppiamento in funzione di esigenze di sicurezza alimentare (cfr. l’allegato II dell’Accordo, che esenta dall’obbligo di abolizione gli aiuti destinati a « Public stockholding for food security purposes»);

2) un’attitudine completamente nuova dell’ordinamento giuridico verso l’innovazione agroalimentare.

Pare essere questo l’unico vero significato attualizzato dello «sviluppo razionale della produzione agricola» e della «utilizzazione ottimale dei fattori di produzione» di cui parla l’art. 39 del TFUE. Scelte diverse sembrano, al contrario, portare a violazioni più o meno dirette del principio di food security costituzionalizzato nei trattati.