L'autonomia differenziata e il suo finanziamento: un rapporto improbabile - Fondazione PER
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L’autonomia differenziata e il suo finanziamento: un rapporto improbabile

di Paolo Polinori

 

Premessa

Trascorso più di mezzo secolo dall’istituzione delle regioni a statuto ordinario (RSO), l’introduzione dell’autonomia differenziata (AD) costituisce una nuova importante accelerazione verso un più spinto regionalismo, dopo quella avutasi nel 2001 con la riforma del Titolo V. Una riforma che ha dato il via ad un lungo percorso caratterizzato da poche luci e molte ombre e che non ha mai affrontato in modo organico il tema dell’autonomia fiscale con l’unica eccezione della fine degli anni’90 quando furono introdotte IRAP e addizionale IRPEF.

Ciò che lascia interdetti è che, a monte del tentativo d’introduzione della AD nell’ordinamento giuridico nazionale, non si sia preventivamente analizzato, in modo approfondito e partecipato, il mezzo secolo di “regionalismo” e specialmente gli ultimi vent’anni caratterizzati dalla riforma del Titolo V. Un’analisi che sarebbe auspicabile e necessaria per dare il giusto valore ad un percorso virtuoso che conduca ad una reale maggiore autonomia delle regioni, autonomia che dovrebbe riferirsi, prevalentemente se non esclusivamente, alle aree di competenza dei beni e servizi con valenza locale ed evitando, ad esempio, sia l’attribuzione alle regioni di competenze dalla chiara natura sovranazionale, sia costose ed inutili duplicazioni di competenze chiaramente di matrice nazionale così come l’instaurarsi di dannose concorrenze fiscali tra regioni. Un percorso di maggiore autonomia che dovrebbe garantire il soddisfacimento di almeno tre principi quali l’individuazione delle responsabilità, l’individuazione delle modalità di finanziamento e la garanzia di un appropriato sistema di monitoraggio sia a livello centrale che da parte dei cittadini.

L’obiettivo di questo commento è di contribuire all’argomentazione che la pregressa esperienza nel campo del regionalismo consiglierebbe una maggiore cautela nell’avviare oggi confusi percorsi di AD. Percorsi che in primo luogo dovrebbero rispondere a due cruciali domande: i) per quali competenze e ii) per quali fondati ed argomentati motivi possano avere senso simili percorsi, ma che dovrebbero anche abbandonare alcuni facili cliché come quello secondo cui la riduzione indiscriminata della spesa pubblica, così come il trattenere le tasse nel proprio territorio permetterebbe una maggiore crescita. Cliché che, nel caso della narrazione sul Disegno di Legge Calderoli (d.d.l.), si saldano nel cosiddetto residuo fiscale (RF), una narrazione che tanto piace alle regioni del Nord per giustificare le loro richieste di una crescente autonomia ma che è altrettanto priva di ogni “correttezza legale nell’allocazione territoriale delle risorse” per i temi in questione e che la stessa Corte Costituzionale, con la sentenza 69/2016, definisce un “ipotesi di studio” che “non può essere considerato un criterio specificativo dei precetti contenuti nell’art. 119 Cost.”.

Ciò premesso, molto del dibattito relativo alle criticità del d.d.l. si sta focalizzando sui livelli essenziali delle prestazioni (LEP) dei servizi che è bene sottolineare come: i) devono essere garantiti in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, ovvero: salute, istruzione, assistenza sociale e trasporti (quest’ultimi con riferimento alla spesa in conto capitale); ii) la loro definizione non sia finalizzata esclusivamente all’applicazione dell’AD ma rappresenti un’operazione di carattere generale che giunge alla determinazione della responsabilità di spesa dello stato centrale nell’erogazione dei relativi servizi. Tramite l’applicazione dei costi standard ai LEP si giunge a computare il fabbisogno finanziario che, solo subordinatamente alla verifica del rispetto dei vincoli macroeconomici alla spesa pubblica, determina l’esborso dello Stato per quel determinato servizio.

In questo commento si cercherà di evidenziare come le profonde criticità di questo d.d.l. non sono riconducibili solo ai LEP ed i servizi a cui questi si riferiscono ma che, in termini di finanziamento, coinvolgono tutte le materie richieste dalle RSO, a causa di un disegno complessivo del d.d.l. abbastanza contradditorio e confuso.

Riflessioni sul finanziamento dell’Autonomia Differenziata a partire dagli artt. 5 e 8 del d.d.l.: prescindiamo dai LEP

Dopo oltre un lustro di discussione, l’AD irrompe con forza nell’agenda politica nazionale in coerenza con il programma elettorale della coalizione di centrodestra. L’approvazione all’unanimità, da parte del Consiglio dei ministri, del d.d.l. ha avviato l’iter parlamentare, un iter molto complicato che vedrà il coinvolgimento ripetuto di molti attori istituzionali nell’intento di arrivare alla stipula di un’intesa che per essere approvata richiederà la maggioranza assoluta dalle Camere. In termini formali i due articoli del d.d.l. qui analizzati riguardano rispettivamente: i principi relativi all’attribuzione delle risorse finanziarie, umane e strumentali corrispondenti alle funzioni oggetto di conferimento (art. 5) e le clausole finanziarie (art. 8). Il tema del finanziamento dell’AD non è tuttavia prerogativa esclusiva di questi due articoli. Infatti, mentre l’art. 8 al comma 1 recita che dall’applicazione della legge, e di ciascun’intesa: “non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” ed al comma 3 garantisce, in relazione alle intese approvate con legge in attuazione art 116, c. 3, l’invarianza finanziaria per le singole regioni che non siano parte dell’intesa stessa. Garanzia ribadita nello stesso comma: “Le intese, in ogni caso, non possono pregiudicare l’entità delle risorse da destinare a ciascuna delle altre Regioni.”; l’art. 4 c. 1. affronta il tema del finanziamento chiarendo come: “Qualora dalla determinazione dei LEP […] derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si potrà procedere al trasferimento delle funzioni solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie coerenti con gli obiettivi programmati di finanza pubblica e con gli equilibri di bilancio.”.

Passando dalla forma alla sostanza questi tre commi, come già evidenziato in altra sede (Bordignon et al, 2023), aprono una forte contraddizione in seno al d.d.l. sull’origine delle risorse finanziarie necessarie per dare gambe al provvedimento, contraddizione che, è bene evidenziare, sussiste indipendentemente dalla definizione dei LEP ma che vede accrescere la sua importanza se si prendono in considerazione anche tutte quelle competenze “non LEP” che le regioni potrebbero avocare a sé. Si tratta di materie che non solo sono numerose ma che sono in molti casi anche di importanza strategica ed il cui trasferimento, problemi di incostituzionalità a parte, comporterebbe uno stanziamento finanziario molto rilevante che potrebbe tradursi, ad esempio, in una compressione del bilancio statale ed in una ipertrofia di quelli regionali. Appare evidente quindi, come in seno al d.d.l. permangano irrisolti i problemi di finanziamento che già erano emersi durante la discussione della legge delega per la riforma in senso federale della finanza pubblica italiana (Visco, 2023) e quindi non è ancora chiaro come l’AD sarà finanziata.

In linea di principio il finanziamento potrebbe avvenire: con uno svuotamento del bilancio statale a favore di quelli regionali; con un aumento della tassazione; con una drastica riduzione dei servizi erogati; in disavanzo con aggravio del deficit; oppure con una riduzione delle risorse destinate ad altre aree del paese, e questa incertezza, è bene ribadirlo, esiste anche nell’ipotesi di dare per definiti ed applicati i LEP. Ora, stante la versione qui commentata del d.d.l. le ultime due modalità di finanziamento sopra riportate sembrerebbero da escludersi ma le restanti sono comunque altrettanto poco credibili. Bordignon et al. (2023) discutono due ipotetici casi in cui le regioni che stipulano l’intesa con il governo possano ritrovarsi in due situazioni possibili: (a) un fabbisogno riferito ai LEP superiore alla spesa storica e (b) un fabbisogno riferito ai LEP inferiore alla spesa storica. Stante il testo del d.d.l. nel caso (a) le risorse finanziarie aggiuntive necessarie non potranno che provenire dal bilancio dello Stato ovvero, aumentando la pressione fiscale, già però molto alta in Italia, o riducendo la spesa pubblica dello Stato che, non potendo essere quella relativa alle funzioni LEP delle regioni al di fuori dell’intesa, non potrà che riferirsi alla spesa per le funzioni di competenza esclusiva dello stato (art. 117, c. 1). Simmetricamente, nel caso (b), l’attuazione della AD richiederebbe che venissero ridotte le risorse finanziarie storicamente attribuite alle regioni richiedenti l’intesa, tagliando quindi i trasferimenti a loro favore. Appare evidente come entrambe le soluzioni prospettate risultino, per usare un eufemismo, sia poco credibili che praticabili. La conclusione è l’esistenza di un’unica soluzione al quesito in oggetto: l’AD, così come prevista dal d.d.l., può essere attuata solo assumendo che il livello di spesa attuale corrisponda proprio all’esigenza finanziaria delle future funzioni LEP regionalizzate, in altre parole l’AD verrebbe attuata a “spesa storica” anteponendo nuovamente ai diritti dei cittadini i vincoli di spesa pubblica.

L’esperienza della spesa sanitaria come monito per l’attuale percorso dell’AD: il ruolo dei LEP ed il meccanismo di finanziamento

Il finanziamento a “spesa storica” delle funzioni decentrate non rappresenta tuttavia una novità, realizzandosi anche nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) che rappresenta sia un potenziale banco di prova sia un importante termine di paragone per l’AD. Tralasciando in questa sede le ulteriori potenziali richieste che in termini di AD potrebbero riguardare proprio la sanità, concentriamoci sul secondo aspetto di natura comparativa.

In primo luogo, nel SSN la definizione dei LEP, che nella fattispecie prendono il nome di livelli essenziali di assistenza (LEA), ha avuto luogo con un percorso lungo più di 20 anni (d.p.c.m. 29.11.2001) con alcune importanti revisioni come quella del 2017 (d.p.c.m. 12.1.2017).

I LEA sono stati definiti in modo accurato, delimitando il perimetro dei diritti dei cittadini attraverso l’identificazione di sei macro-principi fondamentali ben dettagliati, che vanno dalla dignità della persona all’economicità nell’uso delle risorse, tenendo conto di dimensioni quali: il bisogno di salute, l’equità nell’accesso alle prestazioni, la qualità delle cure e l’appropriatezza rispetto alle esigenze cliniche della persona. Gli elementi definitori utilizzati per i LEA si caratterizzano per due aspetti salienti: una larga condivisione tra gli operatori istituzionali sia in ambito normativo, così come in quello tecnico-operativo e culturale; una chiara caratterizzazione output o addirittura outcome oriented. Tutta la procedura definitoria dei LEA è stata quindi mirata a realizzare una maggiore garanzia per i cittadini, rafforzando ed allargando il perimetro dei diritti esigibili rispetto allo status quo. In altre parole, dal punto di vista metodologico, la sfera politica ha provato a far sì che venissero definiti i diritti che si è scelto di voler garantire ai cittadini definendo, in un secondo momento, le politiche di bilancio atte a garantire la piena sostenibilità di detti diritti (si veda la sentenza della Corte costituzionale 275/2016 che richiama il precetto contenuto nell’art. 38, terzo e quarto comma, Cost); l’esatto contrario di quanto si pensa fare con i LEP nell’ambito dell’AD. Tuttavia, nonostante il lungo ed importante lavoro che ha portato alla definizione dei LEA, di fatto questi non concorrono a definire la spesa per il SSN. Infatti, l’esperienza del SSN sta a dimostrare che la spesa non è pari alla somma del costo dei LEA ma semplicemente viene ad essere determinata ex-ante nell’ambito della programmazione del bilancio pubblico, e c’è una bella differenza, sia dal punto di vista economico che da quello metodologico, tra ciò che può essere speso e quanto invece andrebbe speso per garantire i livelli effettivi individuati con i LEA. La differenza la fa principalmente il vincolo di bilancio alla spesa pubblica.

Quindi un primo monito è che la definizione dei LEP, ancorché opportunamente e adeguatamente definiti, potrebbe non essere assolutamente risolutiva nel determinare i livelli di spesa per i rispettivi ambiti di competenza, rappresentando, a tutti gli effetti, un mero pretesto per dare il via, costi quel che costi, all’AD.

Purtroppo, con riferimento ai LEP, il quadro delineato dal d.d.l. ha delle tinte ancora più fosche. Nella relazione illustrativa dello stesso d.d.l. il grande assente è proprio il tema dei diritti e dei bisogni essenziali non soddisfatti delle persone. Secondo il testo bollinato, la determinazione dei LEP non terrebbe conto dei diritti e dei bisogni ma passerebbe semplicemente attraverso una: “ricognizione del quadro normativo in relazione a ciascuna funzione amministrativa statale e delle Regioni ordinarie, con successiva individuazione delle materie o ambiti di materie riferibili ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale. La ricognizione dovrà estendersi alla spesa storica a carattere permanente dell’ultimo triennio, sostenuta dallo Stato sul territorio di ogni Regione, per ciascuna propria funzione amministrativa. Successivamente saranno determinati i livelli essenziali delle prestazioni e dei costi e fabbisogni standard …”.

In questo modo i LEP diventerebbero un elenco, compatibile con le risorse date, dell’erogato esistente. È evidente quindi che venendo meno, visti i tempi ristretti previsti sia dal d.d.l. che dalla legge di bilancio 197/2023 ai commi 792-796, la possibilità di una adeguata elaborazione scientifica e culturale, per i LEP si sta ragionando in termini di input come se le persone non avessero diritto al soddisfacimento dei propri bisogni ma alla ripartizione di mere risorse vincolate di natura finanziaria, umana e/o tecnologica, snaturando la logica stessa dei LEP. In altri termini, il vincolare l’AD ad una qualsivoglia definizione dei LEP da realizzarsi in tempi ristrettissimi produrrebbe, almeno due effetti negativi. Confermerebbe che i LEP rappresentano unicamente una foglia di fico per l’attuazione dell’AD e porterebbe anche ad una definizione scorretta degli stessi LEP.

L’esperienza della regionalizzazione della spesa per il SSN rappresenta un termine di paragone importante anche per un altro aspetto poco considerato, nella sostanza, dal d.d.l., ovvero il meccanismo di finanziamento che solo all’art. 5 c. 2 viene accennato: “L’intesa di cui all’articolo 2 individua le modalità di finanziamento delle funzioni attribuite attraverso compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale …”.

L’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle RSO che intendessero farne richiesta sollevò negli anni a cavallo dei due millenni, in concomitanza con la riforma del Titolo V, un acceso dibattito, con riferimento alla spesa regionale, sulla responsabilità finanziaria delle RSO. L’allora tema centrale del debito pubblico, e della sua sostenibilità in relazione ai parametri di Maastricht, mise al centro dell’attenzione il tema dei disavanzi regionali che dovevano essere evitati contenendo allo stesso tempo le coperture da parte dello Stato centrale. La scelta fu quella di limitare i trasferimenti erariali da parte dello Stato centrale promuovendo, per contro, la creazione di tributi propri che garantissero alle RSO la possibilità di aggiustare le relative aliquote, creando un meccanismo in grado di bilanciare il rapporto tra entrate e spese regionali a copertura di quest’ultime. Una strada virtuosa che purtroppo è stata presto smarrita, complici anche le due importanti crisi finanziarie, quella globale dei mutui subprime nel 2007, e quella prettamente europea dei debiti sovrani nel 2011; crisi che hanno determinato una graduale riduzione dell’autonomia fiscale regionale con il conseguente incremento dei trasferimenti provenienti dal livello centrale.

Con riferimento ai due tributi regionali più importanti, per quanto riguarda l’IRAP, la sua natura di imposta delegata (sentenze Corte costituzionale 296/2003 e 241/2004) ha fatto si che molti interventi legislativi del governo centrale abbiano svuotato di importanza economica e di significato questo tributo che di fatto, ad oggi, opera solo sui profitti aziendali; quanto di più distante dall’idea originaria di un’imposta sulle attività produttive. Con riferimento all’addizionale IRPEF, fatta salva la bontà dell’obiettivo della partecipazione di tutti i contribuenti alla spesa regionale, bisogna registrare come anche la base imponibile dell’IRPEF sia stata progressivamente confinata e limitata per la quasi interezza ai redditi dei lavoratori dipendenti e dei pensionati. Confini che saranno ancora più ristretti dall’ultima legge di bilancio (197/2023) con l’estensione del regime forfettario. L’effetto combinato di questi due percorsi è stata la continua erosione del gettito dei due più importanti tributi regionali che ha fatto venir meno, nel tempo, proprio quella capacità di generare un: “… gettito [con] uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale”, capacità richiamata proprio dal d.d.l. (in coerenza con art. 119 c. 2) come presupposto per il finanziamento dell’AD. In altri termini, essendo compromessi i tributi propri regionali, appaiono evidenti le difficoltà di finanziamento della stessa AD.

Conseguentemente, il secondo monito è quello che l’AD sembra rappresentare null’altro che la possibilità, per le regioni richiedenti, di assurgere allo status di RSS ottenendo un aumento del livello dei trasferimenti, piuttosto che del grado di responsabilità finanziaria, il tutto a scapito di una vera AD.

Inoltre, il d.d.l. ignora completamente le modalità relative alla revisione periodica delle risorse da attribuire alle regioni richiedenti così come quelle relative al monitoraggio dell’operato delle regioni, in termini di prestazioni, da parte dello Stato.

Riflessioni sul finanziamento dell’Autonomia Differenziata a partire dagli artt. 5 e 8 del d.d.l.: le funzioni “non LEP”

Al di fuori delle funzioni LEP va sottolineato come le RSO possano avocare a sé un tale numero di competenze e funzioni su materie che richiederebbero per lo meno un supplemento di riflessione. Si tratta di materie che spesso rivestono importanza strategica e che, come l’energia, richiederebbero un governo sovranazionale o, come la ricerca, necessitano di una scala nazionale.

Prescindendo dalla coerenza e dalla costituzionalità di queste richieste, in termini di finanziamento viene da interrogarsi sull’ammontare di risorse necessarie qualora tutte le materie indicate fossero trasferite alla RSO richiedenti; un’ipotesi, si spera, poco probabile ma che senza dubbio risulterebbe molto onerosa. In tal senso si consideri che la stessa legge di bilancio 197/2022 (art.1 c. 793) non chiarisce né le funzioni né tantomeno la spesa storica che lo stato dovrebbe delegare.

Il d.d.l. sembra prevedere che ogni delega venga finanziata mediante un meccanismo di compartecipazione calibrando l’aliquota su uno o più tributi erariali maturati nel territorio regionale in modo da garantire, ad una data regione per una data delega, il “trattenimento” di risorse finanziarie pari all’ammontare del trasferimento garantito, per quella regione e quella delega, dallo Stato. In pratica l’AD è trattata come un gioco che, almeno in fase di avvio, è atteso essere a somma zero; quello che il d.d.l però non chiarisce è cosa accadrà negli anni successivi.

Abbiamo tre casi possibili: i) l’ipotesi improbabile dell’invarianza nel tempo sia dell’aliquota di compartecipazione che della dinamica della spesa per la funzione delegata; ii) l’ipotesi, da evitare, che una riduzione delle necessità di trasferimento non si traduca in un taglio effettivo dello stesso verso la regione richiedente, a meno di non voler definitivamente sancire l’equivalenza sostanziale tra l’AD e le RSS. Il terzo caso evidenzia il vuoto normativo sul come finanziare eventuali oneri aggiuntivi qualora, nel tempo, (iii) il gettito compartecipato diventasse insufficiente per dare copertura all’ evoluzione della spesa per la funzione delegata. Ciò che colpisce negativamente è che dal d.d.l. non emergono meccanismi di corresponsabilità regionale a copertura di questi eventuali oneri aggiuntivi, oneri che quindi ricadrebbero interamente sul bilancio dello stato centrale, da un lato sollevando le regioni dall’assunzione di ogni rischio finanziario ma dall’altro vincolando ancor di più le risorse regionali alle decisioni del governo centrale. In sostanza il d.d.l sembra continuare lungo l’infelice percorso della deresponsabilizzazione fiscale delle regioni che, come precedentemente richiamato nel presente commento, iniziò immediatamente fin dal 2003 con le sentenze della Corte Costituzionale 296/2003 e 241/2004 che sottolineando la natura di tributo delegato dell’IRAP diedero il via a numerosi interventi legislativi da parte del governo centrale, interventi che depotenziarono il tributo gettando molte ombre sulla strada del regionalismo italiano, ombre che questo d.d.l contribuisce ad aumentare. In questo contesto viene da chiedersi se non fosse il caso di indicare almeno una forchetta o un tetto al grado di compartecipazione al/i singolo/i tributo/i che le regioni richiedenti potrebbero ottenere in sede di intesa. Ciò potrebbe comportare, in teoria, almeno due vantaggi: i) definire un livello di salvaguardia per le risorse dello Stato con riferimento alle sue funzioni non delegabili (art. 117, c. 1); ii) evitare ulteriori motivi di contenzioso tra Stato e regioni richiedenti, riducendo il rischio di incrementare i già numerosissimi conflitti costituzionali esistenti tra questi due livelli di governo sulle materie concorrenti.

Infine, un altro tema che il d.d.l. sembra assolutamente non prendere in considerazione è la diversissima capacità fiscale delle regioni ed il conseguente impegno economico finanziario che dovrebbe essere introdotto per fronteggiare i divari regionali che sono inevitabilmente destinati ad aumentare. Solo per portare qualche numero, con riferimento all’anno 2021 la capacità fiscale per abitante delle regioni italiane è compresa tra gli oltre 10000 euro della valle d’Aosta ed i 472 euro della Basilicata, con una media di circa 2800 euro; le regioni sopra alla media, sono le RSS, Sicilia esclusa, ed il Lazio. Se invece ci focalizziamo sul valore di un punto percentuale dell’addizionale IRPEF vediamo che questo produce un gettito di 1,7 miliardi in Lombardia (170 euro per abitante) e di 170 milioni in Campania (90 euro per abitante) mentre l’equivalente gettito per il Molise è di 35 milioni. Il gettito di Veneto ed Emilia-Romagna è di circa 700 milioni pari a circa 150 – 130 euro per abitante. Bisogna considerare inoltre che in molte regioni l’aliquota applicata è quella massima del 3,33%.

Alla luce di questi divari e dei meccanismi di finanziamento previsti dal d.d.l., l’AD mentre da un lato consentirà alle regioni più ricche del Nord del paese di erogare servizi migliori, sfruttando la loro elevata capacità fiscale e modificando solo marginalmente l’aliquota di compartecipazione, dall’altro renderà alle regioni del Sud, caratterizzate da una più bassa capacità fiscale e da aliquote di compartecipazione prossime al livello massimo, estremamente difficile persino il garantire lo status quo producendo di fatto un ulteriore drammatico allargamento dei divari tra il nord ed il sud del paese ed accentuando lo storico dualismo italiano.

Quanto accaduto nella sanità con i piani di rientro regionali dovrebbe essere un pesante monito in tal senso ma invece nel d.d.l. non vi è nessun riferimento ad un fondo perequativo di solidarietà nazionale che permetta di riequilibrare le forti disomogeneità territoriali, presenti e future.

Riflessioni sul finanziamento dell’Autonomia Differenziata a partire dagli artt. 5 e 8 del d.d.l.: alcune considerazioni a margine

In linea di principio l’AD non è necessariamente un male. Garantendo una maggiore vicinanza della rappresentanza al territorio potrebbe da un lato aumentare l’efficienza istituzionale e dall’altro permetterebbe ai cittadini di monitorare e valutare da vicino l’adeguatezza dell’uso delle risorse regionali rendendo più consapevole il loro voto. Esistono tuttavia delle possibili controindicazioni, la vicinanza sopra citata, potrebbe provocare, soprattutto nelle realtà più piccole, un’eccessiva “dipendenza” delle regioni verso interessi localistici se non verso la criminalità. Infatti, più si decentrano le responsabilità più aumenta questo rischio di dipendenza e infiltrazioni.

Ciò premesso, il percorso delineato dal d.d.l. determina nella versione attuale una serie di importanti criticità riconducibili ad una inaccettabile frammentazione delle politiche pubbliche ed alla loro sostenibilità finanziaria. Come evidenziato da più parti il nodo centrale è rappresentato dalla numerosità eccessiva delle funzioni che le regioni possono chiedere di acquisire, paradossalmente senza fornire una giustificazione sostanziale e puntuale di tale richiesta. È evidente come una tale mole di funzioni delegate imponga di guardare lontano poiché possono chiaramente compromettere la funzionalità dello Stato, fino a snaturarlo, riducendone oltremodo il bilancio e non si vede come tale mole possa essere gestita attraverso le intese Stato/Regione nell’ambito di una Commissione paritetica.

Come suggerito da diversi studiosi, prima di procedere verso una confusa AD bisognerebbe dare corpo, in primo luogo, al nuovo schema di finanza regionale così come indicato dall’art 119 della costituzione e dalla relativa norma attuativa “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione” (L.D. 42/2009) che a sua volta è regolata dal Dlgs. 68/2011 inattuato da dodici anni. In altre parole, risulterebbe più coerente realizzare il federalismo fiscale regionale simmetrico e poi procedere con l’attuazione di quello asimmetrico dell’AD, un percorso che è stato suggerito anche dal PNRR che tra le riforme abilitanti ha incluso proprio il completamento del federalismo fiscale da realizzarsi dal punto di vista normativo entro giugno 2026.

La necessità di dare corpo alle due dimensioni della fiscalità regionale (simmetrica ed asimmetrica) è legata da un lato proprio alla mole delle funzioni aggiuntive potenzialmente oggetto di delega che potrebbero portare a problemi di capienza in termini di compartecipazioni regionali e dall’altro alla salvaguardia dell’equità. Infatti, in mancanza di un dedicato ed aggiuntivo meccanismo perequativo fra regioni le diverse capacità fiscali porterebbero al già discusso incremento delle divergenze territoriali, questo in una fase in cui gran parte dei risultati attesi del PNRR si sostanziano in una riduzione dei divari regionali.

In sede conclusiva la domanda che pone il d.d.l., con la sua visione contradditoria e confusa, è se sarà possibile far quadrare i conti dello Stato o se quest’ultimo vedrà una sostanziale riduzione della sua capacità di spesa con l’obbligata rinuncia alla maggior parte delle politiche di sua competenza esclusiva. Una domanda che inevitabilmente ha come sfondo uno scenario caratterizzato dal naufragio del progetto di AD con una crescente conflittualità tra Stato e regioni ed un peggioramento generalizzato del benessere dei cittadini.

Bibliografia

Bordignon, M. Rizzo, L., Turati, G. (2023). Ma come si finanziano i LEP?. lavoce.info.

Visco, V. (2023). Intervento introduttivo al convegno: Autonomia Differenziata c/o NENS – Nuova Economia Nuova Società, Roma 6.2.2023.

Paolo Polinori
polinori@per.it

Professore di Economia Politica - Dipartimento di Economia, Università degli Studi di Perugia

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