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Le finalità del disegno di legge Calderoli

di Luca Castelli

 

Una doverosa premessa

Autonomia e differenziazione sono due concetti inscindibilmente connessi. La ragion d’essere dell’autonomia regionale, intesa come la capacità di una Regione di provvedere alla cura degli interessi della propria comunità, è esattamente quella di adeguare il trattamento giuridico di questi interessi alle caratteristiche del suo territorio e dunque di far emergere ciò che la distingue dalle altre Regioni, ovviamente all’interno della cornice unitaria della Repubblica. Da questo punto di vista, l’autonomia porta con sé la differenziazione e questa, a ben vedere, è lo scopo stesso dell’autonomia.

La differenziazione, poi, è legata a doppio filo alla sussidiarietà, sia perché l’art. 118 Cost. richiama entrambi i principi (oltre a quello di adeguatezza) ai fini dell’allocazione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo; sia perché, ove correttamente applicato, il principio di sussidiarietà porta alla formazione di sistemi amministrativi regionali differenziati proprio in virtù della diversa distribuzione delle funzioni tra Regione ed enti locali.

Insomma, la prospettiva della differenziazione non è affatto estranea al Titolo V, piuttosto ne informa intimamente la logica, che è quella di rafforzare l’autonomia regionale e locale, sviluppando appieno le potenzialità dell’art. 5 Cost. – «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie» – per dar vita ad un sistema di autonomie più forti rispetto al passato, ma anche più responsabili, che sono in grado di offrire una risposta migliore ai bisogni dei propri cittadini, realizzare una più piena attuazione dei loro diritti fondamentali, valorizzare al meglio le specificità dei territori in cui essi vivono.

Non solo. Più autonomia significa anche più democrazia. La Regione, infatti, è uno strumento che serve a consolidare il tessuto democratico del Paese diffondendo la partecipazione sul territorio, perché è espressione dell’autogoverno di comunità che su quel territorio sono stanziate e che affidano ad istituzioni rappresentative la cura dei loro interessi. Per dirla con Feliciano Benvenuti, eminente studioso del diritto amministrativo, la Regione va concepita non tanto «come efficienza amministrativa, ma come efficienza democratica».

È in questo scenario, allora, che si deve collocare la riflessione intorno al regionalismo differenziato, giacché una maggiore autonomia implica, inevitabilmente, un maggior grado di differenziazione e richiede, pertanto, di garantire in maniera ancor più intensa l’eguaglianza dei diritti e la coesione territoriale.

Ciò premesso, chi scrive valuta con favore l’ipotesi di un rafforzamento dell’autonomia regionale nella direzione prefigurata dall’art. 116, terzo comma, Cost., proprio perché va nel senso di una maggiore «efficienza democratica» e può rappresentare un tentativo per ridare slancio al regionalismo italiano, facendolo uscire dallo stato di profonda crisi in cui versa.

Non si ha pertanto un atteggiamento pregiudizialmente contrario all’attuazione di questa disposizione, ma ciò deve avvenire – qui sta il punto – nel rispetto dei vincoli che consentono la tenuta unitaria del sistema ed in modo da non accentuare il già rilevante divario territoriale che esiste tra il Nord e il Sud del Paese.

Da questo punto di vista il disegno di legge Calderoli presenta profili problematici non trascurabili, che vengono puntualmente segnalati in questo Quaderno anche in vista di un loro auspicabile superamento nel corso dell’esame parlamentare, e che inducono complessivamente a ritenere che non si possa procedere ad attuare in questo modo l’art. 116, terzo comma, se prima non si dà attuazione alle disposizioni costituzionali sui livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e sull’autonomie finanziaria delle Regioni e degli enti locali, che rappresentano la conditio sine qua non per qualunque ulteriore devoluzione di poteri alle Regioni.

Serve una legge per attuare il regionalismo differenziato?

Con la locuzione regionalismo differenziato si fa riferimento alla facoltà attribuita alle Regioni a statuto ordinario di ottenere «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» nelle materie di legislazione concorrente previste dall’art. 117, terzo comma, Cost., vale a dire quelle in cui lo Stato detta i principi fondamentali validi per tutte le Regioni e la singola Regione provvede poi ad attuarli nel suo territorio; nonché in tre materie di competenza esclusiva statale, che sono l’organizzazione dei giudici di pace, le norme generali sull’istruzione e la tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lettere l, n e s).

Questa facoltà è prevista dall’art. 116, terzo comma, che la subordina ad un procedimento articolato in quattro fasi: serve un’iniziativa della Regione interessata; la previa consultazione degli enti locali; la conclusione di un’intesa tra lo Stato e la Regione; l’approvazione di una legge a maggioranza assoluta delle Camere che deve recepire l’intesa. Il tutto nel rispetto dei principi di cui all’art. 119, che disciplina l’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali.

La legge ampliativa dell’autonomia regionale deroga al normale riparto costituzionale delle competenze legislative tra Stato e Regioni fissato nell’art. 117 della Costituzione ed in ragione delle sue caratteristiche – adozione a maggioranza assoluta, sulla base di intesa – si configura come legge atipica e rinforzata.

Essa non va confusa con il disegno di legge Calderoli, che è stato approvato dal Consiglio dei ministri il 16 marzo 2023 e rappresenta invece il primo adempimento attuativo dell’art. 116, terzo comma.

Questo disegno di legge, infatti, si propone di definire l’insieme dei principi che presiedono all’attribuzione delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni, nonché il complesso delle regole che disciplinano il procedimento da seguire ai fini dell’adozione delle intese fra lo Stato e la Regione. Dunque è essenzialmente una legge – se e quando approvata dalle Camere – che regola profili procedurali.

Ci si può anzitutto domandare se fosse davvero necessario adottarla. Su questo il dibattito fra costituzionalisti ed addetti ai lavori è stato molto acceso, perché a ben vedere l’art. 116, terzo comma, non rinvia espressamente ad alcuna legge per la sua attuazione.

Già sulla base della chiara lettera della norma, infatti, una Regione che sia interessata ad incrementare la propria autonomia può, dopo aver consultato gli enti locali, prendere l’iniziativa per negoziare con lo Stato la stipula dell’intesa e se c’è l’accordo tra le parti sottoscriverla; dopodiché il Consiglio regionale potrà allegarla ad una proposta di legge da presentare alle Camere, che dovranno infine votarla a maggioranza assoluta.

Tuttavia, ritenere che non ci sia la necessità di una legge generale di attuazione dell’art. 116, terzo comma, non equivale a dire che non se ne ravvisi neanche l’opportunità. E il ddl Calderoli, da questo punto di vista, è senz’altro opportuno, perché consente di sciogliere una serie di dubbi interpretativi che emergono dalla lettura del testo costituzionale, anche se lo fa in una direzione non da tutti condivisa.

Ad esempio, un dubbio che si è posto riguarda la formula «su iniziativa della Regione interessata». Ci si è chiesto cosa debba intendersi per «iniziativa», se un’iniziativa legislativa della Regione in senso tecnico, ossia che deve essere il Consiglio regionale a presentare il progetto di legge alle Camere che recepisce l’intesa; oppure se per iniziativa si intenda, in senso più generico, un atto di impulso della Regione che si traduce in una richiesta di avvio delle trattative con il Governo per arrivare all’intesa.

Il ddl Calderoli opta per questa seconda interpretazione, rimettendo allo Statuto regionale l’individuazione dell’organo che deve adottare l’atto per dare avvio al negoziato. Ma anche la prima opzione è supportata da argomenti molto solidi, a cominciare dalla lettura congiunta della parola «iniziativa» con l’art. 121 Cost., che attribuisce al Consiglio regionale il potere di fare proposte di legge alle Camere; nonché dal fatto che le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia riguardano materie legislative, cioè ambiti sui quali sono i Consigli regionali a legiferare. E dunque sono loro a dover essere coinvolti essendo chiamate in causa le loro competenze legislative.

Una seconda ragione di opportunità del disegno di legge sta nel fatto che disciplina l’attività del Governo relativa alla conclusione delle intese. Da questo punto di vista esso vincola il Governo al rispetto di una precisa scansione procedimentale e di alcuni preliminari adempimenti, come l’individuazione dei LEP, in mancanza dei quali l’intesa non può essere sancita.

Al contrario, nessun vincolo sorge in capo alle Camere in riferimento all’approvazione della legge di differenziazione. La Calderoli, del resto, è una legge ordinaria e non può condizionare una fonte atipica e rinforzata come la legge previa intesa ex art. 116, terzo comma.

In questo caso il vincolo potrebbe derivare solo dai regolamenti parlamentari. Ed in effetti l’unica vera esigenza attuativa dell’art. 116, terzo comma, si pone con riguardo all’adeguamento della disciplina regolamentare, che va integrata con norme ad hoc sul coinvolgimento delle Camere nel procedimento di formazione delle intese, nonché sulle modalità di approvazione della legge di differenziazione.

Ci si può infine chiedere se il legislatore statale sia competente ad adottare il disegno di legge Calderoli, visto che, ai sensi dell’art. 117 Cost., lo Stato non ha più una competenza legislativa generale e in tanto può legiferare su una determinata materia, in quanto possa invocare un titolo di competenza che lo legittima ad intervenire.

Ebbene, questo titolo di intervento esiste e può essere identificato nell’art. 117, secondo comma, lett. f), cioè nella competenza esclusiva dello Stato in materia di organi statali, che non può non ricomprendere anche i procedimenti che tali organi sono tenuti a seguire. E la Calderoli è, appunto, una legge che delinea la cornice procedurale entro cui il Governo deve muoversi per giungere all’intesa.

D’altra parte, in favore della legittimità di un simile intervento legislativo depongono una serie di precedenti disegni di legge che nel corso degli anni sono stati elaborati per dare attuazione all’art. 116, terzo comma, – la bozza Lanzillotta-Chiti nel 2007 (Governo Prodi II), la bozza Boccia nel 2019 (Governo Conte II), la bozza Gelmini nel 2022 (Governo Draghi) – e rispetto ai quali non si è mai dubitato che lo Stato avesse titolo a legiferare.

Un presupposto necessario (ma non sufficiente): la previa determinazione dei LEP

Quanto ai contenuti del disegno di legge Calderoli che vengono qui presi in esame, essi riguardano specificamente l’articolo 1, che illustra le «finalità» della legge. Si tratta di un lungo elenco di principi ai quali il legislatore dichiara di conformarsi nel dare attuazione all’art. 116, terzo comma.

Essi vanno dall’unità giuridica ed economica all’indivisibilità della Repubblica, dall’autonomia al decentramento, dalla semplificazione all’accelerazione delle procedure alla sburocratizzazione, dalla sussidiarietà alla differenziazione.

Ma soprattutto, a differenza di quanto previsto in precedenti tentativi di realizzazione del regionalismo differenziato, si ribadisce il principio – già affermato nella legge di bilancio 2023 – della necessaria pregiudizialità dei LEP rispetto a qualsivoglia riconoscimento di maggiori poteri alle Regioni.

L’attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nelle cosiddette materie LEP, infatti, in tanto è consentita, in quanto vengano preliminarmente determinati i relativi livelli essenziali delle prestazioni (art. 1, comma 2). Ad esempio, che percentuale di posti negli asili nido deve essere offerta dai Comuni in rapporto alla popolazione tra gli zero e i tre anni; oppure quanti studenti disabili che frequentano la scuola – dall’infanzia alla secondaria di primo grado – devono vedersi garantito il servizio di trasporto per raggiunger la sede scolastica. 

Questa condizione posta dal ddl Calderoli va accolta con favore e rappresenta senza dubbio un salto di qualità rispetto agli accordi preliminari firmati da Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto nel 2018, che non contenevano una simile previsione.

Ad un più attento esame, tuttavia, la clausola di pregiudizialità non pare di per sé sufficiente a garantire il rispetto dei principi richiamati nell’art. 1, specie alla luce delle modalità attuative previste dalle norme successive, che scontano un’ambiguità di fondo e finiscono per attenuare – se non proprio per contraddire – la portata della clausola in questione.

È bensì vero, infatti, che in ossequio a tale clausola nelle materie riferibili ai LEP non è possibile trasferire le funzioni – e le relative risorse umane, strumentali e finanziarie – se prima non si sono definiti i livelli essenziali, ma per le materie non LEP il trasferimento può avvenire subito dopo l’approvazione della legge (art. 4, comma 2).

Non si capisce, tuttavia, come ciò possa in concreto accadere. Anche nelle materie non LEP, infatti, esistono prestazioni che hanno costi standard da definire affinché siano poi stimate le risorse necessarie per finanziarle.

Non solo. Ai sensi del limite generale costituito dall’art. 119, devono essere altresì individuate le risorse per istituire il fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante (art. 119, terzo comma), nonché per finanziare gli interventi destinati alla perequazione speciale di cui all’art. 119, quinto comma. 

Allora viene da chiedersi, in una prospettiva di sostenibilità del bilancio dello Stato, per quale ragione si debba comunque procedere a trasferire le funzioni nelle materie non LEP se prima non si è chiarito quali vincoli derivano complessivamente all’Erario dal finanziamento delle funzioni relative ai LEP, nonché delle misure perequative previste dall’art. 119.

Il che chiama in causa il vero convitato di pietra di tutto il processo di implementazione del regionalismo differenziato, cioè proprio l’art. 119. Affinché i livelli essenziali delle prestazioni siano effettivamente garantiti, infatti, la determinazione dei loro costi non basta. Serve, prima di qualsiasi ulteriore adempimento, l’attuazione integrale dell’art. 119.

È questo, a ben vedere, il limite di fondo che mina l’impianto del ddl Calderoli, ossia di consentire l’avvio del regionalismo differenziato guardando solo ai LEP, senza considerare l’altra fondamentale precondizione richiesta dall’art. 116, terzo comma: la messa in opera dell’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali.

Senza autonomia finanziaria, infatti, non c’è autonomia tout court. Le funzioni legislative e amministrative sono inutiliter datae se non ci sono i soldi. L’art. 119 vuole spezzare il monopolio statale delle risorse. Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni devono vivere di entrate autonome, costituite da tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e quote del fondo perequativo. Tali risorse servono poi a finanziare integralmente le funzioni ad esse attribuite.

Questo disegno, tuttavia, è rimasto lettera morta. La finanza regionale e locale continua ad essere una finanza in larga parte derivata dallo Stato. E le risorse destinate alle autonomie territoriali per finanziare i servizi erogati ai cittadini sono ancora prevalentemente determinate sulla base del criterio della spesa storica – ossia di quanto già adesso lo Stato spende per finanziare quelle funzioni –, anziché sulla base dei costi e fabbisogni standard.

Ma se oltre ai LEP manca la perequazione a regime, che è l’altro requisito indispensabile per tenere insieme autonomia e uguaglianza; e se la perequazione non si può realizzare se non nel quadro della complessiva “messa a terra” dell’art. 119, e quindi dopo che siano state altresì valutate le diverse capacità fiscali dei territori, come possono ritenersi rispettati i principi di unità e indivisibilità della Repubblica, nonché l’obiettivo del pieno superamento delle asimmetrie territoriali, che informano il ddl Calderoli sin dal suo primo articolo?

Non solo. Il disallineamento che sussiste tra regionalismo ordinario e regionalismo differenziato determina uno stato di confusione che si riflette anche sulla clausola di invarianza finanziaria e sul divieto di pregiudicare la posizione delle altre Regioni (art. 8).

Da una parte, infatti, si dice che dall’applicazione del disegno di legge non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Dall’altra, però, si prevede che se la definizione dei LEP comporta un aumento dei costi, le nuove materie possono essere trasferite alle Regioni solo dopo che siano state stanziate le risorse per farvi fronte (art. 4, comma 1).

Se è verosimile ritenere che per finanziare i maggiori costi delle funzioni regionalizzate non si aumenteranno le imposte, vista l’impraticabilità politica di una simile opzione, bisognerà giocoforza tagliare le spese oppure chiedere alle Regioni con maggiore capacità fiscale di contribuire in un’ottica di solidarietà nazionale.

Ma queste Regioni si presteranno? E se invece si dovesse procedere a tagli di spesa, cosa si dovrebbe tagliare, dove e in che modo? Come si vede, in mancanza del quadro generale di riferimento fornito dal 119, regna una grande incertezza. Nulla esclude che alla fine l’attuazione di questo processo avvenga a detrimento delle Regioni “controinteressate”, che cioè non accedono alla differenziazione; oppure venga realizzata sulla base della spesa storica, che però cristallizza le inefficienze nella gestione dei servizi. Il che non farebbe altro che conservare lo status quo, con buona pace del superamento dei divari esistenti.    

Allora ragioni di buon senso, prima che giuridiche, suggeriscono di dare finalmente attuazione al Titolo V nelle parti ancora mancanti, a cominciare dai LEP e dalla nuova finanza regionale e locale; e solo dopo che si sarà garantito il rispetto di questa doppia pregiudizialità avviare il percorso verso il regionalismo differenziato.

Come si può, infatti, concedere più autonomia ad alcune Regioni senza che si sia prima costruita una base comune di autonomia valida per tutte? A quel punto – e solo a quel punto – quando tutte le Regioni si vedranno effettivamente riconosciuto lo stesso “livello essenziale” di autonomia che il Titolo V accorda loro, sarà possibile per alcune di esse fare l’upgrade, erogare cioè prestazioni maggiori e qualitativamente superiori rispetto a quelle essenziali cui tutte sono tenute, senza pregiudizio le altre Regioni che non chiedono l’attivazione dell’art. 116, terzo comma.

D’altra parte, lo stesso riferimento testuale ad «ulteriori» forme e condizioni di autonomia non può che significare che si tratta di un’autonomia più ampia rispetto a quella ordinariamente assicurata dal Titolo V e dunque presuppone che questo sia andato compiutamente a regime prima di poter procedere a qualsiasi «ulteriore» accrescimento di autonomia.

C’è poi la questione che riguarda la natura dei LEP. Tali livelli, infatti, indicano la soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali fondamentali ed individuano il nucleo essenziale di garanzie che serve ad assicurare ai cittadini gli stessi standard di servizi in tutto il territorio nazionale.

Essi, a ben vedere, non sono altro che la proiezione del più generale principio di uguaglianza all’interno di un sistema istituzionale che, dopo la riforma del Titolo V del 2001, è caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale fortemente accresciuto e dunque rappresentano uno dei presidi fondamentali posti dalla Costituzione a tutela delle esigenze unitarie.

Questa loro valenza garantistica emerge molto bene dall’art. 117, secondo comma, lett. m), che rimette alla legge statale il compito di individuarli; nonché dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha ricostruito la relativa competenza statale come una competenza trasversale, suscettibile cioè di incidere su una pluralità di materie e quindi di condizionare anche l’esercizio delle competenze dei legislatori regionali.

Ai fini della loro concreta definizione, tuttavia, il ddl Calderoli rinvia ad uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri – i famigerati dpcm – che vengono adottati sulla base della procedura descritta dalla legge di bilancio 2023.

In particolare, è prevista l’istituzione di una Cabina di regia che, entro sei mesi, deve effettuare una ricognizione delle funzioni esercitate dallo Stato e dalle Regioni nelle materie di cui all’art. 116, terzo comma, nonché della spesa storica che lo Stato sostiene regionalmente in queste materie.

Dopodiché la Cabina determina i LEP sulla base delle ipotesi formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, che si avvale a questo fine della collaborazione della SOSE spa, dell’Istat e del Cinsedo.

Entro altri sei mesi predispone uno o più schemi di dpcm, che vengono poi adottati previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e con il parere della Conferenza unificata. In definitiva, quindi, la Cabina di regia ha un anno di tempo per definire un parametro – i LEP – che nei precedenti ventidue anni – dal 2001 – non è mai riusciti ad individuare (sic!). Ma non è tutto. Se infatti non provvede nei termini previsti i LEP vengono “commissariati”, cioè determinati da un Commissario nominato ad hoc

L’impressione che si ricava da questa articolata procedura è quella di un complessivo scadimento di tono dei LEP, che da scelte eminentemente politiche, affidate al legislatore statale in vista della tenuta unitaria del pluralismo autonomistico disegnato dal Titolo V, assumono una connotazione fortemente tecnica – la Cabina di regia, la SOSE, l’Istat, il Cinsedo – ed una valenza essenzialmente contabile, dato che la funzione di garanzia sostanziale di diritti concretamente azionabili viene del tutto appannata dalla loro “finanziarizzazione”, ossia dalla circostanza di essere assunti a parametro per l’individuazione delle risorse da trasferire alle Regioni. Il che dipende, inevitabilmente, anche dal rinvio a norme contenute in legge di bilancio.

Da questo punto di vista, il fatto che i LEP siano definiti con dpcm – cioè con un atto (il più delle volte) amministrativo – non è che la naturale conseguenza di questa impostazione. E se è vero che questo è ciò che accade normalmente, dal momento che i livelli essenziali di assistenza (LEA), cioè l’unica specie di LEP ad oggi individuata nel settore sanitario, vengono stabiliti con dpcm d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, è altrettanto vero che per recuperare la politicità della decisione si potrebbe replicare il modello dei dpcm pandemici, ossia lo schema secondo cui si rimette alla legge o ad un atto ad essa equiparato il compito di definire in via generale le attività e le prestazioni riconducibili ai LEP che devono essere garantiti nelle diverse materie previste dall’art. 116, terzo comma; mentre spetterebbe poi ai decreti del Presidente del Consiglio, in ciascuna delle materie prese in esame, attivare tali garanzie, se del caso articolandole più nello specifico.

Nel complesso il giudizio sul disegno di legge Calderoli è necessariamente in chiaroscuro. Fissa un principio utile sul piano procedurale – la pregiudiziale determinazione dei LEP –, ma poi non lo sviluppa in modo coerente nelle disposizioni successive; svaluta la portata politica della decisione sui LEP, riducendola ad una questione eminentemente finanziaria; non tiene conto della “doppia pregiudizialità” costituita dalla preliminare attuazione non solo dei LEP, ma anche dell’art. 119 e dunque agisce in un quadro inevitabilmente incerto e nebuloso.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

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Luca Castelli
castelli@per.it

È Professore associato di Diritto pubblico nel Dipartimento di Economia dell’Università di Perugia (dal 2015). Laureato con lode in Giurisprudenza alla Luiss (2000), ha ottenuto il titolo di Dottore di ricerca in Diritto pubblico nell’Università di Perugia (2004) ed è stato Assegnista di ricerca in Diritto pubblico nella Facoltà di Scienze politiche della Luiss (2005-2008). È stato Ricercatore presso l’Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie "Massimo Severo Giannini" del CNR (2010). Dal 2013 al 2017 è stato Assistente di studio del giudice Giuliano Amato presso la Corte costituzionale. Già consulente presso il Senato della Repubblica. Ha pubblicato i seguenti libri: "Il Senato delle Autonomie. Ragioni, Modelli, Vicende" (Cedam, 2010) e "Prospettive di interpretazione e di attuazione della via italiana al federalismo" (Cedam, 2007). Ha curato con Franco Bassanini la pubblicazione del volume "Semplificare l’Italia. Stato, Regioni, Enti locali" (Passigli, 2008). Autore di oltre 50 saggi pubblicati in riviste scientifiche e opere collettanee sui temi del Diritto costituzionale, parlamentare e regionale.

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