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Le misure perequative e di solidarietà sociale nel disegno di legge Calderoli

di Tanja Cerruti

 

1.L’art. 9 del d.d.l. Calderoli

Il disegno di legge Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione, d’ora in avanti d.d.l. Calderoli, dedica un apposito articolo, il n. 9, alle misure perequative e di solidarietà sociale, intersecando così uno dei profili più spinosi nell’attuazione del regionalismo differenziato, quello finanziario.

Dopo una prima ricostruzione dei contenuti dell’articolo e delle disposizioni costituzionali alle quali è più strettamente collegato, il contributo prosegue con alcune riflessioni sul tema della perequazione e sulla sua implementazione nel contesto del nostro Paese, caratterizzato da profondi divari, per poi tornare a interrogarsi sulla bontà delle soluzioni proposte dall’art. 9 e sulla possibilità di accostarvi rimedi e istituti che rispondano a logiche anche differenti da quelle ivi suggerite.

L’art. 9 c. 1 del testo in esame prevede che lo Stato, nel perseguimento di alcune finalità e in attuazione dell’art. 119 c. 3 e 5 della Costituzione, promuova «l’esercizio effettivo dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti dallo Stato e dalle amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’art. 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione, previa ricognizione delle risorse allo scopo destinabili» e indica i tre principali strumenti attraverso cui fare fronte a tale impegno.

Questi vengono individuati attraverso un’opera di razionalizzazione delle risorse, che prevede, in particolare, «l’unificazione delle diverse fonti aggiuntive o straordinarie di finanziamento statale di conto capitale, destinate alla promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale, alla rimozione degli squilibri economici e sociali e al perseguimento delle ulteriori finalità di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione…» (lett. a); «l’unificazione delle risorse di parte corrente …» (lett. b), «l’effettuazione di interventi speciali di conto capitale…» (lett. c), tenendo conto di alcune condizioni.

Nello specifico, l’unificazione «delle diverse fonti aggiuntive o straordinarie di finanziamento statale di conto capitale» di cui alla lett. a) deve implicare la semplificazione e uniformazione delle «procedure di accesso, di destinazione territoriale, di spesa e di rendicontazione, al fine di garantire un utilizzo più razionale, efficace ed efficiente delle risorse disponibili, e salvaguardando, al contempo, gli specifici vincoli di destinazione, ove previsti, nonché la programmazione già in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione», senza pregiudicare la disciplina relativa al Fondo per lo sviluppo e la coesione prevista dalla legge 88/2011. La semplificazione delle procedure amministrative è richiamata anche nella lett. b). Gli interventi speciali di conto capitale di cui alla lett. c) devono essere individuati mediante gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio previsti dalla legge 196/2009, all’art. 7, c. 2, lett. a), d) e f), che contengono alcuni dei principi e criteri direttivi indicati al Governo per la disciplina dell’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche; in sintesi, essi devono essere identificati solo con gli strumenti tradizionali di programmazione finanziaria pubblica e di bilancio, come il DEF, il disegno della legge di bilancio dello Stato, gli eventuali d.d.l. collegati alla manovra annuale di finanza pubblica.

Quanto alle finalità poste a monte degli interventi statali, queste vengono ravvisate nella «promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale, dell’insularità, della rimozione degli squilibri economici e sociali e del perseguimento delle ulteriori finalità di cui all’articolo 119, quinto e sesto comma, della Costituzione», riprendendo così, in parte alla lettera e in parte attraverso il rinvio, il dettato di tale disposizione.

Il c. 2, aggiunto allo schema originario sulla base del parere della Conferenza unificata, prevede l’obbligo, per il Governo, di informare la Conferenza unificata stessa delle attività poste in essere ai sensi del c. 1.

In sostanza, la norma in commento pone in capo allo Stato l’onere di intervenire per dare attuazione ai diritti civili e sociali, indipendentemente dai confini territoriali infrastatuali e dai loro aneliti all’acquisizione di maggiori forme di autonomia, attraverso l’impiego di determinate risorse, opportunamente censite e razionalizzate.

Pur sollevando talune perplessità, sulle quali si tornerà infra, l’art. 9 si pone in continuità con altre disposizioni del d.d.l. e, più in generale, con alcuni elementi caratterizzanti la sua struttura. A proposito delle prime, la disciplina delle risorse destinate agli scopi perequativi espressa dall’art. 9 sembra rivolta verso gli stessi obiettivi di semplificazione e accelerazione delle procedure che l’art. 1 annovera fra le finalità del provvedimento.

Per quanto concerne gli elementi caratterizzanti del d.d.l., l’articolo in esame pare riprendere due dei fili conduttori che guidano tutto il progetto, cioè il legame fra la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, con il relativo finanziamento, e l’attuazione del regionalismo differenziato (si vedano emblematicamente gli artt. 1 c. 2; 3 c. 3; 4 c. 1), da un lato e l’attenzione, almeno formale, agli aspetti economici del processo, che vengono richiamati in relazione a quasi tutti gli ambiti presi in esame (si vedano gli artt. 2 c. 1; 5 c. 2; 6 c. 1; 7 c. 5), dall’altro lato.

A proposito degli aspetti economici, le previsioni dell’art. 9 si presentano poi come lo sviluppo di quelle che immediatamente le precedono e che dispongono, oltre all’invarianza finanziaria per le Regioni che non siano coinvolte nelle intese e il divieto che queste pregiudichino l’entità delle risorse destinate a ogni Regione, «il finanziamento delle iniziative finalizzate ad attuare le previsioni di cui all’art. 119, terzo, quinto e sesto comma, della Costituzione» (art. 8 c. 3).

2.La perequazione nella Costituzione 

I riferimenti operati dal d.d.l. ai c. 3 e 5 dell’art. 119 sono in linea con il dettato costituzionale che all’art. 116 c. 3 annovera, fra le condizioni di attuazione del regionalismo differenziato, il rispetto dei principi di cui all’art. 119, dedicato all’autonomia finanziaria degli enti territoriali. Oltre a indicare le fonti delle entrate “ordinarie” delle Regioni, derivanti dai tributi propri e dalla compartecipazione ai tributi erariali, tale disposizione prevede due forme di entrate di carattere “straordinario” che, rispondendo entrambe a finalità di perequazione, provengono, in particolare, da un apposito fondo, previsto al c. 3, e da risorse aggiuntive e interventi speciali che, secondo i dettami del c. 5, lo Stato può destinare a singoli enti territoriali per il perseguimento di finalità di coesione e solidarietà sociale, tutela dei diritti, rimozione degli squilibri e, più in generale, per far fronte a esigenze diverse da quelle imposte dal normale esercizio delle funzioni. All’indomani della riforma costituzionale del 2001, che, com’è noto, ha riscritto buona parte del testo del Titolo V della Carta fondamentale, prevalse la tendenza a considerare le logiche perequative previste dai due commi in modo unitario, ma la differenza delle finalità perseguite, unita alla consolidata prassi di interventi speciali che si era radicata nel Paese, facilitò l’acquisizione della consapevolezza del fatto che il fondo perequativo di cui al c. 3 era destinato a sopperire a eventuali carenze nella copertura del normale esercizio delle funzioni, mentre gli strumenti di cui al c. 5 sarebbero stati impiegati al di fuori di tale ambito.

Le prescrizioni sugli interventi perequativi, dal cui rispetto il processo di attuazione del regionalismo differenziato non può quindi prescindere, pena la sua incostituzionalità, affondano le proprie radici nei divari sociali, economici e strutturali che caratterizzano da sempre il nostro Paese, costituendo un fattore di debolezza per tutta la Nazione, come viene correttamente messo in luce anche nella relazione esplicativa al d.d.l.

La consapevolezza della necessità di intervenire per ridurre le disparità territoriali era ben presente già nei lavori dell’Assemblea costituente, che volle lasciarne traccia nel testo della Costituzione. La versione originaria dell’art. 119 conteneva un comma che, autorizzando lo Stato ad attribuire «per legge a singole Regioni contributi speciali» per «provvedere a scopi determinati», annoverava fra gli stessi la valorizzazione del Mezzogiorno e delle Isole, assegnando quindi una – prevalente – specifica collocazione geografica alle situazioni di maggiore disagio. In attuazione di queste previsioni erano stati disposti appositi strumenti, il più noto dei quali, la Cassa per il Mezzogiorno, soprattutto nel suo primo periodo di applicazione aveva portato a un miglioramento della situazione economica della parte meridionale del Paese, per poi sfociare però in pratiche definite “assistenzialistiche e talvolta clientelari” e terminare infine la sua esperienza.

Con la modifica costituzionale del 2001 si è scelto di non fare più riferimento a specifiche zone del Paese, preferendo menzionare i «territori con minore capacità fiscale per abitante» come destinatari del fondo perequativo senza vincoli di destinazione previsto all’art. 119 c. 3 e «determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni» come beneficiari degli interventi speciali e delle risorse aggiuntive di cui al c. 5. Le isole sono peraltro state reintrodotte in Costituzione dalla recente l.cost. 2/2022, che ha inserito nel testo dell’art. 119 un nuovo c. 6 secondo cui «La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità».

Le buone intenzioni espresse dal legislatore di revisione costituzionale del 2001 sulla definizione di una reale autonomia finanziaria degli enti territoriali si sono scontrate con le difficoltà di attuazione che hanno caratterizzato la riforma del Titolo V, in generale e i profili concernenti questo specifico aspetto, in particolare.

Esso ha finalmente trovato una disciplina legislativa nel 2009, con l’approvazione della legge n. 42, c.d. “legge sul federalismo fiscale”, il cui processo di attuazione, pur avendo portato all’adozione dei decreti legislativi delegati previsti dalla legge stessa, si è nuovamente incagliato per una serie di ragioni, fra cui la necessità di fare fronte alle conseguenze della crisi economico-finanziaria del 2008, che ha spinto le dinamiche dei rapporti fra Stato ed enti territoriali, in primis le Regioni, verso un notevole riaccentramento.

Basandosi su pilastri come il superamento del criterio della spesa storica e la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, che risultano oggi pregiudiziali anche all’implementazione del processo di differenziazione regionale, tale legge si sofferma altresì sugli aspetti concernenti la perequazione, esprimendo la «prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese». In particolare, l’art. 9 prevede i principi e criteri direttivi cui si sarebbe dovuto attenere il Governo nella disciplina del fondo perequativo previsto all’art. 119 c. 3 – che è ad oggi sostanzialmente non operativo – mentre l’art. 16, incaricando i decreti delegati di definire le modalità di finanziamento degli interventi speciali richiamati dall’art. 119 c. 5 Cost. e indicandone le relative fonti di finanziamento, impone di tenere in considerazione «le specifiche realtà territoriali, con particolare riguardo alla realtà socio-economica, al deficit infrastrutturale, ai diritti della persona, alla collocazione geografica degli enti, alla loro prossimità al confine con altri Stati o con regioni a statuto speciale, ai territori montani e alle isole minori, all’esigenza di tutela del patrimonio storico e artistico ai fini della promozione dello sviluppo economico e sociale». In attuazione di questa disposizione, nel 2011 il Governo ha adottato il decreto legislativo n. 88, che interviene su una serie di aspetti connessi alla destinazione di risorse aggiuntive e all’effettuazione di interventi speciali.

Ancora in merito alla perequazione, all’art. 22 la legge prevede quella di tipo infrastrutturale, mentre all’art. 27 non manca di sottolineare che essa vincola anche le Regioni a statuto speciale, come ribadito in più occasioni dalla Corte costituzionale.

Nonostante l’attenzione rivolta al problema sia dal costituente, prima e dopo la revisione del 2001, sia dal legislatore, la piaga dei divari territoriali che affligge il nostro Paese sembra tuttora lontana dall’aver trovato una cura efficace, come dimostra il fatto che una delle priorità che caratterizzano trasversalmente tutte e sei le Missioni del PNRR è proprio il loro superamento.

3.Regionalismo differenziato e divari territoriali

Il tema dei divari territoriali costituisce uno dei terreni di più acceso confronto nel dibattito sul regionalismo differenziato, che verrebbe ad accentuare, secondo molti, le già rilevanti disomogeneità che penalizzano il Paese. La “secessione dei ricchi” è solo uno fra gli slogan più noti espresso da chi paventa il rischio che la devoluzione di ulteriori funzioni e soprattutto delle risorse finanziarie con cui farvi fronte ai territori che già in un contesto di sostanziale omogeneità si trovano in condizioni economiche più floride e riescono a dare maggiore soddisfazione ai diritti dei loro cittadini vada di fatto ad ampliare la forbice fra queste realtà e quelle che, versando in situazioni di maggiore criticità e al momento lontane da una reale prospettiva di gestione di forme più ampie di autonomia, si troverebbero depauperate delle risorse che lo Stato destinerebbe alle Regioni differenziate, a scapito del rispetto di diversi principi costituzionali, fra cui soprattutto quello di eguaglianza. A queste voci ribattono quelle di coloro che, condividendo invece l’idea della differenziazione regionale come fattore di sviluppo e strumento di più efficace risposta ai bisogni della popolazione, obiettano che dal riconoscimento di maggiori forme di autonomia ad alcune Regioni non deriverebbe alcuna perdita per le altre, in quanto i finanziamenti che lo Stato destinerebbe agli enti differenziati corrispondono alle somme che spenderebbe per fare lui stesso fronte alle funzioni loro devolute.

La strada della differenziazione suscita non pochi timori nelle Regioni meno interessate a intraprenderla, come dimostra il fatto che alla sottoscrizione degli accordi preliminari e delle bozze di intesa con Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna negli anni 2018-2019 aveva fatto seguito l’avvio di iniziative prodromiche alla formulazione di richieste di differenziazione in quasi tutte le altre Regioni ordinarie, preoccupate proprio anche di non “rimanere indietro” nell’ottenimento di eventuali benefici.

La condizione per cui ipotetici processi di differenziazione, che difficilmente andrebbero a coinvolgere la totalità degli enti, non debbano pregiudicare l’attenzione verso i territori più svantaggiati, è stata infatti ribadita negli studi e nei progetti di legge che, in questi ultimi anni, si sono soffermati sull’attuazione all’art. 116 c. 3 Cost.

In particolare, il c.d. progetto di legge Boccia, nella versione diffusa nel 2019, si limitava ad annoverare, fra le modalità di attuazione delle intese con le Regioni che si differenziavano, la «c) necessità di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli delle prestazioni o gli obiettivi di servizio di cui alla lettera a), anche attraverso la perequazione infrastrutturale e, ai fini di coordinamento della finanza pubblica, la facoltà dello Stato di stabilire, in relazione agli andamenti del ciclo economico e dei conti pubblici, misure a carico della Regione, a garanzia dell’equità nel concorso al risanamento della finanza pubblica previa adozione delle medesime misure con impatto finanziario su tutto il territorio nazionale», mentre nella proposta di legge presentata da Boccia e Serracchiani l’8 giugno 2021 si menzionava la contestuale iniziativa di istituire «un fondo perequativo nell’ambito della legge di bilancio annuale, con relativa dotazione finanziaria…» per rispondere «all’importante finalità strategica perequativa mirata al recupero del deficit infrastrutturale tra le diverse aree geografiche del territorio nazionale, anche infra-regionali».

A tale fondo fa riferimento anche la relazione firmata dalla Commissione di esperti nominata nel giugno 2021 dall’allora Ministro Gelmini e presieduta dal compianto prof. Caravita, in cui si legge che «particolare attenzione dovrà essere dedicata ai profili perequativi», con specifico riferimento al processo di perequazione infrastrutturale disciplinato dalle sopravvenute innovazioni normative (l’allusione è, in particolare, all’art. 1, c. 815, della legge 178/2020, legge di bilancio per il 2021, che, modificando l’art. 22 della legge 42/2009, ha istituito il Fondo perequativo infrastrutturale e al decreto legge 77/2021, che, dando attuazione al PNRR, ha prorogato i termini di attuazione del processo ad esso correlato).

Nella relazione del Governo Draghi del 28 settembre 2022 si dà atto dell’importanza attribuita dalla Ministra Gelmini, ai fini dell’attuazione del regionalismo differenziato, a «meccanismi perequativi, che assicurino il conseguimento dei LEP», oltre che alla definizione dei fabbisogni standard.

Rispetto ai progetti e agli studi immediatamente precedenti, il d.d.l. Calderoli affronta quindi in modo più dettagliato il tema della perequazione, dedicandovi un’apposita disposizione, l’art. 9, che ne specifica finalità e fonti di finanziamento.

4.Quello che il d.d.l. dice e quello che non dice

Come già anticipato, però, la formulazione della disposizione non manca di dare adito a dubbi di carattere interpretativo, oltre a sollevare interrogativi di carattere generale.

Per quanto concerne il dettato normativo, infatti, non si possono non rilevare alcune parziali incongruenze, alla cui interpretazione non è d’aiuto la relazione tecnica di accompagnamento al d.d.l., che sull’art. 9 si limita ad affermare: «prevede, al comma 1, misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione, della solidarietà sociale di carattere programmatico e dell’insularità», dalle quali «non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».

La disposizione prescrive infatti che lo Stato intervenga, nel perseguimento delle finalità di cui all’art. 119 c. 5, «anche nei territori delle Regioni che non concludono le intese» per promuovere «l’esercizio effettivo dei diritti civili e sociali» alla cui garanzia è tenuto non solo lo Stato stesso, ma anche le «amministrazioni regionali e locali», non però in qualunque situazione, ma solo nell’esercizio di quelle competenze riconducibili ai LEP ovvero rientranti nelle funzioni fondamentali di cui all’art. 117 c. 2 lett. m) e p) della Costituzione.

Un primo rilievo si appunta sulla tecnica normativa utilizzata.

Ai fini della garanzia dei diritti, lo Stato interviene infatti a dare attuazione non solo alle prestazioni a cui lui stesso è tenuto, ma anche a quelle che spettano agli enti territoriali, che si sarebbero forse potuti più correttamente indicare con la loro denominazione, anziché con la locuzione “amministrazioni regionali e locali”. In secondo luogo, il riparto degli ambiti di competenza è espresso in modo confuso. Si fa riferimento alle funzioni di cui alle lett. m) e p) dell’art. 117 c. 2: la prima, consistente nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, è indiscutibilmente riservata allo Stato; la seconda allude a quelle “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane che, disciplinate in via esclusiva dallo Stato, devono essere assolte da tali enti. Il richiamo normativo pare quindi escludere le Regioni, che possono però intervenire nell’attuazione dei livelli essenziali fissati dallo Stato. Una terza critica si appunta poi sul fatto che il testo paia non operare alcuna distinzione tra il finanziamento di tipo qualitativo che contraddistingue ad esempio i settori della sanità e dell’assistenza sociale (d.lgs. 68/2011) e quello di tipo quantitativo utilizzato per l’esercizio delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (d.lgs. 216/2010).

Un ultimo rilievo concerne l’inciso «anche nei territori delle Regioni che non concludono le intese», che, preoccupandosi di includere tali enti nell’ambito di operatività della disposizione, sembrerebbe designare come principali destinatari degli interventi perequativi statali le Regioni differenziate, le quali dovrebbero invece presentare un quadro più florido, anche dal punto di vista dell’attitudine a dare soddisfazione ai diritti. Il rispetto dell’art. 119 come condizione di attuazione del regionalismo differenziato viene infatti interpretato anche come il possesso, da parte della Regione che chiede di acquisire ulteriori competenze, di caratteristiche finanziarie idonee a sostenerle. L’intento perseguito da questa disposizione potrebbe quindi essere quello di costituire una garanzia sia per i cittadini delle Regioni differenziate, nei cui confronti lo Stato interverrebbe in via sostitutiva nel caso in cui esse smettessero, a un certo punto, di fare adeguatamente fronte ai propri compiti, sia per quelli delle Regioni che non assumono tale status, forse anche a motivo della loro minore attitudine ad adempiere alle funzioni concernenti i diritti. Non bisogna dimenticare che, nonostante il riferimento preliminare alle Regioni, l’intervento statale potrebbe però sopperire ai compiti di un singolo Comune o di una singola Provincia, configurandosi più come una forma di potere sostitutivo che come un sostegno di tipo perequativo. Questa lettura concorre a rafforzare la convinzione che il legislatore avrebbe potuto esprimere con maggiore chiarezza il proprio intendimento.

Nell’indicazione delle fonti, la norma riprende quella distinzione fra risorse aggiuntive e interventi speciali che, prevista dall’art. 119 c. 5 Cost., secondo alcuni non sarebbe stata chiarita neanche dall’art. 16 della legge 42/2009, mentre secondo altri si potrebbe spiegare vedendo nelle risorse aggiuntive «meri stanziamenti addizionali rispetto a programmi regionali e locali», destinati ad uno «specifico ambito territoriale di localizzazione dell’intervento» e negli interventi speciali dei «veri e propri programmi di intervento» rivolti a «particolari categorie svantaggiate». La lett. a) menziona infatti le «fonti aggiuntive o straordinarie», la lett. c) gli «interventi speciali di conto capitale». Oltre a non gettare luce sulla distinzione fra i due strumenti di cui al c. 5 dell’art. 119 Cost., il d.d.l. non agevola neanche l’interpretazione del c. 3, in quanto non contiene alcuna indicazione sul fondo perequativo ivi previsto. Menzionando il c. 3 insieme al c. 5, essa sembra inoltre favorire una visione unitaria dei due canali perequativi che, come detto supra, la Costituzione vuole invece mantenere distintiNé è d’aiuto a tal fine la coeva legge di bilancio 2023, che prevede la previa definizione dei LEP ma tace su finanziamenti e perequazione.

Per quanto invece concerne la ratio della disposizione, ferma restando la necessità di strumenti perequativi dispensati nella forma di risorse e interventi, ci si domanda se il d.d.l. non avrebbe potuto almeno accennare a una perequazione volta invece a rivitalizzare le aree con le maggiori criticità, con la previsione di misure di sostegno alle imprese ovvero di incentivazione all’utilizzo delle zone svantaggiate, secondo la linea seguita negli ultimi anni dal legislatore soprattutto a favore delle Regioni meridionali. Bene avrebbe fatto il progetto di legge a prevedere un raccordo con tali linee di intervento, volte più a stimolare le potenzialità dei territori che a compensarne paternalisticamente le carenze. In questa prospettiva nel d.d.l. avrebbe potuto felicemente trovare spazio anche la prospettazione di una visione della differenziazione regionale che, proprio nell’ottica di valorizzare le peculiarità locali senza pregiudicare, al contempo, i diritti dei cittadini, facesse leva sull’aggregazione, almeno funzionale, fra le Regioni, che in alcuni casi potrebbero raggiungere, unendo le forze, obiettivi altrimenti preclusi.

Tanja Cerruti
cerruti@per.it

Professoressa associata di Istituzioni di Diritto Pubblico nel Dipartimento di Filosofia e di Scienze dell'educazione dell'Università di Torino dove è titolare del corso di Diritto regionale e legislazione sociale

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