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L’eredità della burocrazia weberiana: continuità e cambiamento

di Giorgio Armillei

 

Le premesse

Max Weber ci parla ancora dopo 100 anni o possiamo consegnare le sue intuizioni e i suoi incubi al XX secolo? I classici per definizione parlano oltre i confini della loro stagione intellettuale e della loro biografia. Weber non sfugge a questa legge, a maggior ragione in tema di relazioni tra politica, burocrazia e amministrazione. Prendiamo ad esempio i quattro temi chiave della sua analisi. Il tipo ideale di organizzazione burocratica include gerarchia, stabilità, impersonalità e competenza. Per queste vie transita o si arena il processo di razionalizzazione. Ebbene con ciascuna di queste quattro chiavi potremmo costruire un percorso di analisi dell’andamento del processo di razionalizzazione nelle situazioni concrete della recente storia politica e amministrativa del nostro paese, fino a giungere come vedremo all’attualità. In vista di questo percorso proveremo qui a sviluppare alcuni spunti generali di analisi.

Partiamo con la gerarchia. Una chiave di razionalizzazione che l’analisi organizzativa ha ripetutamente messo in discussione. L’articolazione dettagliata dell’area di controllo, la fissazione di una catena di comando, la puntuale divisione del lavoro non hanno condotto le organizzazioni al raggiungimento di più alti livelli di efficienza. La razionalizzazione si è scontrata con le strategie di azione degli attori individuali che hanno viceversa puntato a massimizzare i propri interessi (potere, reddito, riconoscimento che Weber analizza in termini di considerazione sociale di ceto) praticando logiche negoziali al posto dell’esecuzione degli ordini.

Dal che una prima domanda: se non la razionalizzazione weberiana, cosa può riallineare le strategie degli attori individuali impegnati nel lavoro burocratico con gli obiettivi delle coalizioni dominanti delle organizzazioni burocratiche, riducendo così le aree di incertezza?

E una seconda: perché ostinarsi a raccomandare razionalizzazioni in senso weberiano delle pubbliche amministrazioni a fronte dei risultati insoddisfacenti delle organizzazioni burocratiche?

Della stabilità è presto detto. Percorsi di carriera predeterminati, agganciati ad avanzamenti periodici e regolari, nelle pubbliche amministrazioni si trasformano sì in protezione dalle intrusioni dei detentori temporanei dei poteri politici e dei vertici delle amministrazioni ma allo stesso tempo incentivano alla minimizzazione della responsabilità per tempi e risultati dell’azione amministrativa. Anche in questo caso l’idealtipo weberiano coglie un aspetto delle organizzazioni burocratiche che si è sovente mostrato fonte di inefficienza. Di nuovo, una domanda: nel tira e molla tra poteri di scelta della politica e autonomia dell’amministrazione burocratica, conviene riandare costantemente all’assalto degli spazi di manovra dei decisori dei vertici delle amministrazioni che intendono appropriarsi di poteri di nomina, agganciati beninteso a indipendenti valutazioni dei risultati della gestione burocratica?

L’impersonalità confina con quella che conosciamo come imparzialità. L’organizzazione burocratica e i suoi decisori procedono secondo meccanismi predeterminati che sembrano irreggimentare ogni discrezionalità ma che collassano ogniqualvolta i flussi decisionali richiedono responsabilizzazione dei decisori e non avalutativa applicazione di regole, come se la decisione amministrativa simulasse il ragionamento logico deduttivo. Dal che una serie di contraddizioni e avvitamenti, a cominciare dall’ipertrofica crescita del sistema anticorruzione nelle pubbliche amministrazioni, in termini di regolazione e di apparati destinati alla sua implementazione, come di nuovo recentemente confermato dal rapporto Conferenza delle Regioni, LUISS, Confindustria, ANCE sulle cause del blocco delle opere pubbliche.

Processo che corre parallelo a una “corruzione” delle politiche regolatorie dell’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni, congegnate a livello di diritto eurounitario per tutelare il mercato e la concorrenza e trasformate nel nostro paese in misure di prevenzione penale, analogamente a quanto avviene nell’inversione mezzi fini tra il sistema trasparenza-controllo e le misure per la prevenzione della corruzione. Chiediamoci dunque se convenga moltiplicare le azioni di controllo, guida e interferenza o non piuttosto responsabilizzare sui risultati l’esercizio di una ampia discrezionalità delle pubbliche amministrazioni, andando ad incidere sulle cause strutturali che alimentano le disfunzioni e in fondo la stessa diffusione dei fenomeni di corruzione.

Da ultimo la competenza. Le organizzazioni burocratiche sono popolate da funzionari selezionati secondo il merito, cioè essenzialmente sulla base delle loro conoscenze specialistiche, addestrati e formati nello stesso ambito di conoscenze e che si muovono secondo l’immagine del mondo costruita da quelle conoscenze. Nelle pubbliche amministrazioni del nostro paese tutto questo ruota intorno al primato del diritto amministrativo che genera regole e significati dell’azione burocratica. Le amministrazioni a diritto amministrativo rischiano così di “parlare a sé stesse”. Dal che una domanda: conviene ricacciare indietro lo spostamento dal diritto amministrativo al diritto privato e dal sapere giuridico ai saperi tecnici (economia in primo luogo) che si era intrapreso con successo dagli anni novanta in poi?

L’idealtipo weberiano ha funzionato come potente meccanismo di razionalizzazione concettuale per l’interpretazione dei macroprocessi di modernizzazione ma proprio in quanto idealtipo presenta un valore essenzialmente metodologico e non sostanziale. Scambiare i due piani porta dritto all’errore e fornisce il carburante per la creazione di un meccanismo ideologico di difesa della pubblica amministrazione dalle presunte incursioni o interferenze degli altri sottosistemi, dalla politica all’economia, dalla scienza alla religione. Ognuna di queste interferenze, del tutto fisiologiche in una società differenziata, genera una serie di dilemmi decisionali che possiamo ritrovare in alcune delle questioni di grande attualità.

 

I dilemmi

Proviamo a fare un salto e atterriamo su alcune delle questioni al centro del dibattito pubblico. L’eredità della burocrazia weberiana, nel nostro paese riveduta e corretta come vedremo più avanti da numerose e cicliche politiche di riforma, pesa ancora quando affrontiamo i problemi di policy che emergono dalla sfida lanciata dalla pandemia. Ne accenniamo tre: il riaccentramento delle politiche per la salute, la governance del PNRR, la riorganizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni in modalità smartworking.

In modi diversi ci troviamo di fronte a tre questioni che sfidano i pilastri della razionalizzazione burocratica, anche se in direzioni tra loro opposte. Nel primo caso la triade gerarchia, comando e controllo viene proposta come soluzione alle inefficienze di un sistema sanitario articolato in ragione delle competenze legislative stabilite dalla Costituzione. In altri termini la malattia è il decentramento delle politiche sanitarie e la cura consiste nel loro riaccentramento statale, cioè nella loro riconduzione alla forma burocratica. Nel secondo caso la soluzione è viceversa la fuga dalla burocrazia dei ministeri con la creazione di un’unità burocratica specializzata nella quale concentrare competenze e risorse. Ma ancora una volta la malattia è il decentramento e la cura è l’accentramento, la malattia è lo scambio e la negoziazione e la cura e la gerarchia e il comando. Con il terzo caso entriamo in un campo potenzialmente eversivo rispetto al tipo ideale burocratico. Qui la filiera gerarchia, comando, applicazione di regole, controllo viene spazzata via da una forma di organizzazione sociale del lavoro nella quale l’interazione mediata dalla tecnologia impone prestazioni per obiettivi e non più per adempimenti. Un cambiamento espresso simbolicamente dal venir meno di un altro pilastro dell’organizzazione burocratica: l’ufficio come spazio sociale di svolgimento del lavoro burocratico.

“L’organizzazione moderna degli organi ufficiali distingue in linea di principio l’ufficio dall’abitazione privata” scriveva Weber. L’organizzazione del lavoro in modalità smartworking disintegra questo principio, non per ritornare a forme premoderne di organizzazione patrimoniale ma per rispondere in altro modo alle sfide dell’organizzazione come costruzione sociale. L’idealtipo weberiano non viene sostituito dal determinismo tecnologico ma da una diversa combinazione di tecnologia, norma e istituzione allo scopo di assicurare rendimenti superiori. Una sfida analoga a quella che si annuncia dallo sviluppo delle tecnologie basate su blockchain.

Tre questioni che guardano all’attualità dentro uno schema di continuità vs cambiamento rispetto alla lunga durata dell’amministrazione burocratica. Riproponendo in questo schema alcuni dilemmi tipici di questa forma di organizzazione del potere: accentramento vs decentramento; funzione vs progetto; adempimento vs obiettivo. Intorno a questi dilemmi si è a lungo esercitata la riflessione teorica parallelamente allo sviluppo di cicli politici di riforma che da oltre quarant’anni toccano le pubbliche amministrazioni del nostro paese.

 

Le risposte

Limitandoci a scattare qualche istantanea, un primo passaggio lo abbiamo nel 1979 con la presentazione alle Camere del Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello stato, il famoso rapporto Giannini. L’approccio è comprensivo e sistematico: la radiografia riguarda contemporaneamente i costi e la produttività dell’amministrazione, le tecnologie di lavoro, il personale, la questione della macrorganizzazione nella quale trovano posto i dilemmi accentramento vs decentramento, ministeri vs agenzie, regolazione pubblicistica vs regolazione privatistica del rapporto di lavoro dei dipendenti. Ma essenzialmente di radiografia si tratta: la diagnosi prevale sulla terapia. E alla diagnosi non seguì nessuna immediata pratica terapeutica. I mali dell’amministrazione restarono non curati. Furono però gettati semi fecondi.

Diverso l’approccio del secondo ciclo di riforme, quello degli anni novanta, avviato con le riforme Amato – Cassese e completato con le riforme Bassanini. Innanzi tutto, già dal titolo dei rapporti preparatori, non si parla più di amministrazione dello stato ma di pubbliche amministrazioni. In secondo luogo non si parla più soltanto di condizione delle pubbliche amministrazioni ma anche e soprattutto di linee strategiche per la loro riforma e modernizzazione.
Seguendo lo schema proposto da Mario Savino – che ha tentato una sintesi ricostruttiva degli ultimi trenta anni di riforme – il ciclo di riforme si compone di due facce: la faccia esterna, potremmo definirla la faccia macro, quella che tocca l’intreccio tra sistema amministrativo e sistema politico unitamente alla questione dell’ordinamento finanziario delle amministrazioni; e la faccia interna, la faccia micro, quella che riguarda le forme organizzative e gli strumenti manageriali di gestione delle risorse umane e degli obiettivi operativi.

La faccia macro ha avuto a che fare innanzi tutto con il necessario alleggerimento del centro statale di funzionamento della burocrazia nella pubblica amministrazione, sia sul piano per così dire orizzontale, riformando i ministeri, procedendo ad una consistente operazione di agencification di molte funzioni, restituendo al mercato e ad altre sfere sociali funzioni di cura di interessi generali; sia sul piano verticale, riprendendo e provando a completare il disegno autonomistico dell’organizzazione dei pubblici poteri, spingendosi molto in avanti sul fronte dell’autonomia finanziaria ed impositiva delle Regioni e degli Enti locali.

La faccia micro ha preso di petto la grande questione del regime giuridico del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, quello che già nel 1979 Giannini individuava come grande travaglio che traeva origine dal processo di “pubblicizzazione forzosa” cui quel regime era stato sottoposto. La riprivatizzazione di questo regime avviata a partire dal 1993 andava di pari passo con la distinzione tra le funzioni di indirizzo politico e quelle gestionali, secondo pilastro di un disegno che puntava a rendere la burocrazia responsabile contemporaneamente nei confronti della politica per il raggiungimento degli obiettivi e dei cittadini utenti per la soddisfazione delle loro domande. Costringendo al ritiro la micro-legislazione settoriale a favore della contrattazione collettiva, di nuovo allo scopo di smantellare il sistema di ingerenza della politica nell’amministrazione.

Tutto questo secondo blocco del processo di riforma traeva ispirazione da diverse tradizioni anche se non è difficile individuare l’influenza delle teorie del cosiddetto New public management dirette a innervare le burocrazie delle pubbliche amministrazioni degli strumenti e degli incentivi del management delle organizzazioni e delle imprese private. Mettendo così in discussione un pilastro della burocrazia, la distinzione tra mondo delle pubbliche amministrazioni e mondo delle organizzazioni di impresa. Una distinzione che lucidamente Weber aveva rilevato non sussistere ovunque: per lui “l’idea che l’attività burocratica statale e l’attività di un ufficio commerciale dell’economia privata siano qualcosa di intrinsecamente diverso è europea continentale e, in antitesi a noi, del tutto estranea agli americani”. Il New public management e l’ondata di riforme degli anni novanta si fondavano sul rifiuto di questa intrinseca estraneità.

Seppur con diversi orientamenti, qualcuno parla di due vere e proprie fasi del processo di riforma, rocambolesche marce indietro, cedimenti e tentativi di rilancio, incursione dei giudici costituzionali e rinnovata complicità tra sindacati del pubblico impiego e decisori politici, l’impulso degli anni novanta non si è esaurito e ha attraversato non certo indenne i due successivi passaggi (riforme Brunetta e Madia) mantenendo una serie di punti fermi ma continuando a registrare risultati insoddisfacenti. Vuoi per il sopraggiungere della crisi del 2008, vuoi per il ritorno in grande stile delle resistenze del sindacato e del sistema degli interessi interni della burocrazia, vuoi per l’avvento della legislazione anticorruzione, sta di fatto che sul banco degli imputati è possibile individuate un solo protagonista. E cioè l’intreccio tra interessi e cultura statocentrica che pervade il sistema nel suo insieme e che si esprime ora nella resistenza ministeriale a qualsiasi processo di razionalizzazione; ora nel ritorno della legge e del legislatore statale quale dominus dell’intero processo e ultimo presunto legittimo interprete degli interessi collettivi, quello che Bernardo Mattarella chiama abuso di funzione legislativa; ora nell’interferenza allo stesso tempo regolatoria, amministrativa, gestionale e sanzionatoria della reticolare legislazione anticorruzione, fonte della crescita della fenomeno della cosiddetta amministrazione difensiva, qualcosa che si tramuta in ulteriore fattore di freno e inefficienza soprattutto per quanto riguarda l’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni.

The state is back, ora più che mai in tempi di emergenza quando è fisiologico ma non per questo meno pernicioso assistere al riflesso condizionato delle risposte accentratrici. Ma se guardiamo ai tentativi di aggiustare i difetti o se vogliamo le inattualità di pubbliche amministrazioni definibili come neoweberiane, ci accorgiamo che il ritorno dello stato non è una cura ma più probabilmente il sintomo dell’aggravarsi della malattia. In buona sostanza il grande problema è ancora il mito dello stato nazionale che resiste inalterato nonostante la dilagante europeizzazione della politica nazionale e l’altrettanto dilagante richiesta di autonomia territoriale e funzionale delle diverse sfere sociali del paese.

L’ultimo cospicuo intervento di riforma, in ordine di tempo quella della cosiddetta legge Madia e dei connessi decreti legislativi attuativi, non sfugge a questa dinamica. Nonostante alcune buone realizzazioni di carattere trasversale, dalla modernizzazione digitale ad alcune semplificazioni, sono rimaste insoddisfatte le esigenze di riconfigurazione dei poteri di indirizzo e di guida della Presidenza del Consiglio, di riorganizzazione dei Ministeri, di riequilibrio tra strutture di staff e strutture di line, di riforma delle articolazioni territoriali dei Ministeri e del loro rapporto con gli uffici territoriali di governo, di ristabilimento dei rapporti tra mezzi e fini in materia di trasparenza e di prevenzione della corruzione.

Seppure sia sacrosanto evitare di dare conferma di una tradizione culturale per cui di pubblica amministrazione nel nostro paese parlano prevalentemente i giuristi, le diagnosi che ci vengono dagli scienziati della politica non divergono granché da quanto visto fino ad ora. Elisabetta Gualmini ci ricorda così che seppure sia indubitabile l’entità del cambiamento che ha riguardato la burocrazia delle pubbliche amministrazioni, molti sono i fronti che richiedono nuovi e profondi interventi di riforma. È così per il processo di decentramento che è stato condotto secondo dinamiche di stop and go, spesso in forme incoerenti e mantenendo litigiosi ambiti di sovrapposizione. È così per le funzioni e i servizi ancora disomogenei per qualità e articolazione territoriale, deboli nelle fasi di monitoraggio e valutazione, spesso insufficientemente dotati dalle risorse tecniche e professionali. L’acquisizione e la gestione delle risorse umane è un terreno sul quale molta strada deve essere ancora fatta: rigidità dei percorsi di carriera, prevalenza dell’anzianità sul merito, irrilevanza di istituti contrattuali mutuati dalle organizzazioni di impresa ma depotenziati da una gestione transattiva e legalistica. Legalismo che resta la malattia più grave del processo di implementazione amministrativa delle decisioni pubbliche, una sorta di marchio di origine dal quale non si riesce a prendere le distanze sino in fondo.

 

Dos and don’ts

Prima di concludere gettando uno sguardo sulle possibilità di cambiamento innanzi tutto dei paradigmi di riferimento, possiamo ritornare alle esperienze di riforma e cercare di sintetizzare quelle che potremmo definire istruzioni per l’uso da non trascurare se si vuole innalzare il rendimento delle politiche di riforma senza coltivare inutili illusioni. Cominciamo con la connessione cruciale tra prestazioni della burocrazia, riforma della pubblica amministrazione e forma di governo.

Riformare la pubblica amministrazione senza cambiare la forma di governo si rivela un’illusione. Forme di governo a parlamentarismo non razionalizzato, con tratti quasi assemblearistici nonostante i correttivi presidenziali come quelli attivi nel caso del sistema italiano, generano maggioranze parlamentari ed esecutivi instabili, caratterizzati da breve durata e da continui cambiamenti nella composizione interna in ragione della soddisfazione dei percorsi di carriera dei singoli parlamentari. Effetto di questa dinamica diventa così una iperproduzione legislativa, pericolosamente ricca di una micronormazione volta alla soddisfazione di interessi settoriali e spesso alla invasione dell’ambito dell’amministrazione, basti pensate al fenomeno delle leggi provvedimento. Il risultato in termini di implementazione amministrativa vede così impennarsi i valori degli indicatori di inefficienza della burocrazia, innescando un circolo vizioso di cui non è difficile osservare i risultati. Qualche economista è giunto a quantificare questa relazione e a stimare come quindici volte più probabile che un sistema ad esecutivo debole produca una burocrazia pubblica inefficiente rispetto a uno a sistema ad esecutivo forte.

Un’altra illusione va scongiurata, quella per cui la centralizzazione e la gerarchia sono una risposta alla domanda di efficienza della pubblica amministrazione. Anche qui ci vengono in soccorso gli economisti. La gerarchia e la centralizzazione sono efficienti fino al punto in cui generano costi inferiori a quelli che si avrebbero incentivando i diversi attori del sistema a contrattare le soluzioni di equilibrio. Oltre quel livello gerarchia e centralizzazione diventano inefficienti. Tornare indietro rispetto ai processi di decentramento e di autonomia significherebbe dunque tornare a un sistema più costoso. Ai problemi di coordinamento e di integrazione si può rispondere, come vedremo più avanti, con strumenti diversi da quelli della centralizzazione gerarchica che in fin dei conti ripropone sotto altre vesti la vecchia soluzione statalista. Come scrive Niklas Luhmann, la complessità delle relazioni tra ambiente e sistema amministrativo burocratico esclude “qualsiasi centralizzazione del sapere e quindi anche qualsiasi centralizzazione dell’assorbimento dell’incertezza; per cui bisogna pensare altre forme di coordinamento, per esempio concretizzarle in modo simultaneo graduale in diversi settori dell’organizzazione che osservano diversi ambienti ma che internamente devono essere disponibili all’intesa”.

La terza illusione ha a che fare con i paradigmi delle riforme. Il New public management è – a guardar bene – uno dei possibili esiti dell’intuizione weberiana sulla anomala peculiarità continentale della differenza quasi ontologica tra organizzazione burocratica delle pubbliche amministrazioni e organizzazione burocratica delle imprese private. Alimentata, è bene ricordarlo, soprattutto dalla cultura giuridica continentale. Quella intuizione, una volta trasformata in pratica di riforma e implementata nei sistemi amministrativi continentali, ha mostrato pregi e difetti e ha dovuto soprattutto fare i conti con gli effetti della crisi finanziaria del 2008. Un vero e proprio spartiacque, come dice il rapporto Aspen del 2018 sulla riforma della pubblica amministrazione citando Giulio Napolitano, che ha messo pesantemente in discussione la sostenibilità di quel paradigma.

Ma i difetti non cancellano i punti di forza: si rivela un’illusione pensare ad esempio di chiudere quella stagione rispolverando quella differenza ontologica. O rinnegando la distinzione organizzativa e funzionale tra produttore dei servizi pubblici, committente per conto dei cittadini utenti e regolatore. A maggior ragione in una fase in cui si è finalmente giunti a riconoscere anche costituzionalmente la possibilità che soggetti privati svolgano attività di interesse generale. Né approcci che si sono presentati come alternativi – ad esempio la teoria del valore pubblico – sembrano aver generato almeno nel nostro paese prassi innovative misurabili e valutabili.

Da ultimo anche la passione per le unità di missione, le policy unit e le delivery unit rischia di trasformarsi in illusione se non le si congegna con gli accorgimenti e gli incentivi appropriati. Non basta infatti mettere in piedi una struttura organizzativa autonoma dalle strutture ordinarie per sottrarre le policy assegnate a questa struttura ai dilemmi e agli effetti perversi propri di ogni organizzazione burocratica. E quindi ai tentativi di cattura da parte degli interessi organizzati, al rischio che l’organizzazione persegua innanzi tutto il fine della sua sopravvivenza ben oltre le ragioni transitorie che ne hanno generato la costituzione, alla sovrapposizione e al conseguente conflitto tra le coalizioni dominanti delle organizzazioni straordinarie e quelle delle strutture ordinarie. In altri termini, come sappiamo sin dall’esperienza della TVA roosveltiana dello scorso secolo, l’efficienza di un’organizzazione nella massimizzazione dei suoi interessi e nella minimizzazione delle interferenze, si misura non solo con parametri interni per così dire all’organizzazione stessa – flessibilità e transitorietà delle forme organizzative contrapposte alla rigidità e alla stabilità delle strutture ordinarie – ma anche e soprattutto con parametri che guardano al sistema delle relazioni tra gli interessi dell’organizzazione e quelli del suo ambiente esterno di riferimento. È quest’ultimo che può prendere il sopravvento e produrre quello spostamento degli obiettivi che ha costituito uno dei temi classici della critica dell’organizzazione burocratica.

 

Aggiornare i cambiamenti

Le istruzioni per l’uso del paragrafo precedente tornano utili per contestualizzare alcuni spunti conclusivi, per focalizzare possibili interventi diretti per quanto possibile a correggere le difficoltà già incontrate e per affrontare con robusta consapevolezza teorica e pratica la sfida dell’implementazione delle misure del PNRR e del più vasto campo delle politiche per la crescita.
Cominciamo da quella che abbiamo definito la “faccia macro” della questione. Emerge in primo luogo il tema delle città e del confezionamento urbano delle politiche per la ripresa e la crescita. La questione si fa particolarmente delicata sotto due punti di vista: il grado di diversità dei contesti urbani, sia dimensionale che geografico, e il ruolo dei governi regionali nell’implementazione delle politiche urbane.

In via preliminare è importante chiarire che esistono due modi di guardare alle città quando si parla di politiche per la crescita. Un primo vede le città come una sorta di area di atterraggio delle politiche che una volta aggregati i diversi interessi si spalmano sui territori urbani. Un secondo vede invece la città come istituzione sociale e rete di organizzazioni che costituiscono il contesto e lo strumento più efficace per ideare, formulare ed attuare politiche di crescita. Il tema del dimensionamento di scala, ritenuto spesso insufficiente per ospitare tutti gli stadi delle politiche pubbliche, non necessariamente deve essere risolto trasferendoli a livello statale o regionale. Esistono valide alternative organizzative e di governance: si pensi ad esempio alle operazioni di rescaling territoriale e funzionale, alla costituzione di reti di città, alla creazione negoziata di autorità territorialmente accountable sul modello delle esperienze di altri stati membri dell’Unione.

La questione è cruciale: occorre valorizzare e non mortificare il dinamismo delle città, la loro capacità di combinare diversità e densità, anche in prospettiva post pandemica, rifuggendo dalle frettolose sentenze sulla loro inesorabile crisi. Naturalmente questo richiede in prima battuta robusti e mirati investimenti per il rafforzamento e la qualificazione delle burocrazie delle pubbliche amministrazioni locali, un coinvolgimento strategico delle utilities a partecipazione pubblica, programmi mirati, questi sì a gestione statale, per l’accompagnamento delle città a crescita più lenta, individuate tuttavia fuori dai consueti parametri geografici e regionali.

Restando sul lato “macro” occorre assumere e mettere in pratica modelli di governance orizzontale, nei quali la cura di interessi generali da parte di soggetti privati e la creazione con continua manutenzione istituzionale di network tra pubblici poteri non siano più l’eccezione ma la regola. La chiave è comprendere che competizione e cooperazione tra soggetti diversi possono coesistere e estendere l’attuazione del principio per cui soggetti privati possono curare attività di interesse generale. La pubblica amministrazione in senso soggettivo non corrisponde alla pubblica amministrazione in senso oggettivo. La cura dell’interesse pubblico non corrisponde alla cura dell’interesse generale. Non esiste una pubblica amministrazione ma pubblici poteri, una sola declinazione dell’interesse pubblico ma più interessi pubblici, non solo interessi pubblici ma anche interessi generali.

Il paradigma si complica e abbandona definitivamente quell’allineamento tra interesse pubblico e pubblica amministrazione che ha costituito l’asse di rotazione del sistema burocratico statale. Ancora una volta è lo stato come conglomerato di apparati che richiede un pensiero nuovo e più articolato. Il pensiero espresso dalla formula del governing by network che include diversità di operatori che offrono servizi di interesse generale e servizi pubblici, varietà di pubblici poteri che li regolano o li acquistano nell’interesse dei cittadini, convivenza tra pubblici poteri territoriali e pubblici poteri funzionali, prevalenza del contratto sulla gerarchia, merita di essere sviluppato. E ancora una volta sono i contesti urbani quelli nei quali è possibile sperimentare con maggiore efficacia l’estensione di questa formula.

Coordinamento e integrazione sono le parole chiave per mettere a fuoco anche le relazioni tra le organizzazioni burocratiche nazionali e quelle dell’Unione. Qui il punto riguarda naturalmente tutti i rami del sistema che considerato l’assetto istituzionale dell’Unione, nel quale si combinano elementi funzionali e territoriali di integrazione (l’Unione come superpower e non come superstate) non possono strutturalmente ospitare soluzioni gerarchiche. “Le relazioni interorganizzative, così nitidamente descritte in passato come riflesso di una statica geometria istituzionale, costituiscono oggi un intreccio difficile da decifrare e soprattutto in continuo movimento” scrive Luisa Torchia a proposito di amministrazioni e diritto amministrativo europeo. Ciò detto resta decisivo il tema dell’aumento di competenze relazionali e non di routine di tutte le burocrazie pubbliche nel nostro paese, non da ultimo favorendo occasioni di cross fertilization tra queste e le burocrazie europee. Il che genera tra l’altro immediati riflessi sulle modalità di reclutamento del personale e sull’aumento della capacità delle pubbliche amministrazioni di evitare l’uscita dei soggetti più qualificati e dinamici.

Con questo passaggio siamo già nella parte “micro” delle riforme che come abbiamo visto chiama di nuovo in causa il tema della gerarchia e della razionalizzazione delle strutture burocratiche. Di nuovo le figure concrete dell’idealtipo weberiano sono sul banco degli imputati. In relazione alle complessità dell’ambiente, le organizzazioni fortemente gerarchizzate offrono rendimenti insoddisfacenti riproducendo al loro interno i difetti che all’esterno conducono ad un’organizzazione a silos della pubblica amministrazione. La gerarchia non è dunque una soluzione ma spesso il problema.

Articolazione interna e specializzazione sono processi inesorabili di differenziazione che interessano le organizzazioni burocratiche generando tipici problemi di coordinamento. Se il governing by network è una risposta alle esigenze di coordinamento esterno, il cosiddetto horizontal management è la risposto alle esigenze di coordinamento interno, spaziando da forme di adattamento reciproco a veri e propri protocolli nei quali sono stabilite regole e obiettivi. Nello sviluppo di questa dinamica negoziata tenderanno naturalmente a ricongiungersi sia le forme esterne che quelle interne di coordinamento orizzontale, con un mix di pubblici poteri e soggetti privati. Anche i fattori tecnologici abilitanti parlano il linguaggio della decentralizzazione e non quello della gerarchia. Andare controcorrente significherebbe intralciare l’innovazione con vecchi arnesi.

La profonda riformulazione dell’ormai incontrollato apparato normativo, procedurale, organizzativo e sanzionatorio dell’anticorruzione appare come essenziale in questa parte “micro” del processo di riforma. Emblema della bulimia normativa anticorruzione è l’ipertrofica crescita dell’ANAC in termini di funzioni – Cassese ne conta sette – espressione di un approccio che anziché scavare nelle cause strutturali dei fenomeni corruttivi si concentra sugli effetti e genera ingestibili contraddizioni, come quella della cosiddetta “vigilanza collaborativa” che diventa “cogestione forzata”.

Allo stesso tempo anziché alleggerire il quadro regolatorio questa strategia sforna in continuazione accentramento e nuove disposizioni come antidoti efficaci. La regina incontrastata è la sanzione penale che finisce per accrescere gli elementi di incertezza e la giudiziarizzazione dell’attività amministrativa. Gli effetti di questa strategia sono ben visibili. Non si hanno dati empirici che ne dimostrino l’efficacia anticorruttiva e che dunque possano essere posti a basi di una sua valutazione. Ciò che invece emerge come evidente sono gli effetti perversi indesiderati: delegittimazione delle pubbliche amministrazioni sempre più intrappolate nella logica del sospetto permanente; conseguente paralisi decisionale e operativa; nei casi migliori rallentamenti e ritardi nell’azione amministrativa. Non è un paradosso affermare che per aprire una nuova stagione di riforme amministrative occorra liberarsi al più presto di questa cultura dell’anticorruzione.

Gettare infine uno sguardo con occhi allenati alle esigenze di riforma su quanto sta emergendo in tema di governance del PNRR non appare rassicurante: le soluzioni ai problemi di coordinamento non sono particolarmente innovative. La coppia comitati di ministri e task force è costituita infatti da due canonici ingredienti delle soluzioni neogerarchiche, dove quindi tornano dominanti centralizzazione, comando e controllo. Restano spiazzati tutti gli altri utensili della cassetta degli attrezzi del coordinamento: in primo luogo naturalmente quelli di mercato, ma poi anche e clamorosamente quelli del governing by network e quelli ibridi che mixano le diverse strategie. La polemica politica che domina la discussione su questi temi nasconde quindi anche significative divergenze strategiche sulle forme di modernizzazione ed efficientamento burocratico.

Più fili rossi hanno tenuto insieme le diverse ondate di riforma degli ultimi anni, pur nella diversità delle enfasi e soprattutto dello stile di policy: ritorno all’uso del diritto comune (cioè del diritto privato) come grammatica giuridica di riferimento; distinzione tra produttore, fornitore e regolatore dei servizi pubblici; digitalizzazione; semplificazione dei procedimenti. Questi fili rossi hanno rappresentato un’evidente discontinuità che si accompagna però a un insoddisfacente complessivo rendimento di policy. L’esito neoweberiano lascia ancora irrisolti molti ambiti problematici. Le pubbliche amministrazioni sono ancora “in mezzo al guado” come dice Guido Melis e il Country report 2020 della Commissione UE e del Consiglio fotografa sinteticamente questa condizione: lunghezza delle procedure, tra cui quelle della giustizia civile; basso livello di digitalizzazione; scarsa capacità amministrativa. La prima ha principalmente bisogno di riforme normative, il secondo di investimenti strutturali, l’ultima di investimenti in capitale umano. Il PNRR rappresenta una nuova finestra di opportunità per agire in profondità e far cessare quel paradosso italiano per cui le pubbliche amministrazioni si sono trasformate in un ostacolo allo sviluppo del paese.

Giorgio Armillei
armilei@ciao.it

Funzionario del Comune di Terni. Già assessore alla Cultura a Terni, è stato collaboratore a contratto del Censis e della cattedra di scienza della politica, Facoltà di scienze politiche della LUISS.

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