17 Feb L’impopolarità dei partiti. Crisi della democrazia o paradossi della decisione politica?

di Nicolò Addario

Sulla decisione politica

Il successo del populismo in molti paesi dell’Occidente a partire dai primi anni novanta ha fatto parlare numerosi commentatori di “crisi della democrazia”. Qui mi limiterò a qualche osservazione riguardante i processi decisionali tipici dei partiti moderni e che raramente sono stati presi in considerazione, tanto meno a proposito del populismo. La peculiarità delle decisioni del populismo è di essere orientata in base a uno schema morale. Come ha ben detto J.-M. Müller, il populismo è “una forma moralizzata di antipluralismo”: solo loro, pur essendo una parte del popolo, sono il vero popolo. Ma questo aspetto delle decisioni politiche è particolarmente rilevante in Italia per due ragioni: 1) la legge elettorale è così farraginosa che, indipendentemente da chi sia il vincitore, si formano maggiorante talmente fragili che il governo in carica dura poco più di un anno. A questo si aggiunge un sistema istituzionale (il bicameralismo perfetto e una burocrazia altamente inefficiente) che amplifica la già grave debolezza del governo; 2)  A causa del gigantesco debito pubblico e alla mancanza di crescita dell’economia da una ventina di anni vi sono fortissimi limiti di bilancio. Nel contesto di un populismo, diffuso tanto a destra quanto a sinistra, questi fattori spingono i populisti a decisioni fragili, ma comunque moraleggianti e demagogiche.   

Prima di entrare nel merito di tale questione occorre almeno un cenno sul contesto internazionale. La grande frattura tra Occidente e Oriente che, seppur sotto la minaccia di un conflitto nucleare su scala mondiale, ha assicurato una pace di quasi ottant’anni è ormai alle spalle da alcuni decenni, anche se oggi sembra riaprirsi con l’invasione dell’Ucraina. Tuttavia c’è un’importante differenza. Il crollo dell’Unione Sovietica e del suo mondo molto probabilmente aveva “liberato” le ali estreme dell’elettorato, rendendole sensibili a proposte demagogiche, soprattutto là dove i sistemi elettorali hanno consentito un pullulare di partiti, partitini e “correnti”. Come abbiamo visto, il populismo “storico” era comunque politicamente tenuto a freno da motivi di schieramento internazionale (la NATO) allora molto forti, e qui materialmente alimentato dal “consociativismo spartitorio”. Venuto meno il forte vincolo internazionale,  ne è però emerso un altro: il grande debito pubblico non può più alimentare il consociativismo spartitorio, sebbene le aspettative che ha alimentato per decenni si siano ormai largamente consolidate in modo generalizzato. Il “sovranismo” leghista nasce anche da qui: i vincoli che l’Europa, ma in realtà i mercati internazionali, pongono alla crescita del debito pubblico vengono strumentalizzati ad arte con la polemica anti-immigrati. Ma anche il nazionalismo di FdI non è molto diverso. Non c’è forza politica che ammetta che l’Italia, unica in Europa, non cresce più in modo stabile, e che perciò, in queste condizioni, il vero rischio è un default dello stato. Questo ha probabilmente incanalato lo scontento e la voglia di protesta verso le varie offerte esplicitamente populiste alla ricerca di facili consensi, e a cui si sono sommati tutti i diversi No-Tav, No-Vax, No-Tutto: una riedizione dei terrapiattisti, dei credenti nei complotti mondiali e nelle scie chimiche, che al tempo della “cortina di ferro” erano poco più che piccole sette (alcuni dei quali sono oggi nei 5S, ma il mondo è pieno di opportunisti).

Una seconda osservazione riguarda il fatto che si è soliti collegare il successo elettorale dei partiti populisti con la crisi di fiducia verso i partiti tradizionali, crisi che viene spesso interpretata anche in termini di crisi di partecipazione. Tenendo presente il nuovo contesto internazionale, vorrei soffermarmi su questo punto e poi collegarlo alle questioni delle decisioni politiche.

Si è soliti interpretare i partiti come forme particolari di burocrazie (Weber) o persino “oligarchie” (Michels) e commisurarle alle aspettative popolari di partecipazione e “buon governo”. Si tratta però di un modo che non tiene conto dell’immensa letteratura sulle “organizzazioni complesse” e a cui si aggiunge il mito della partecipazione. L’idea di  partecipazione alla politica in termini di “militanza” trascura del tutto di riconoscere che quella “partecipazione” era in gran parte frutto di una mobilitazione ideologica, che nasceva dalle “aspettative di salvezza” sollevate dalle utopie politiche del XX secolo e da due guerre mondiali. Si dovrebbe inoltre considerare seriamente quel contesto internazionale cui si è accennato. Contesto che non riguardava solo due opposti schieramenti di alleanze militari, ma due vere alternative sociali e politiche contrapposte, due Weltanschauung. Questo in Italia riduceva drasticamente la complessità della politica nell’alternativa tra comunismo e anticomunismo accompagnata dal sotterraneo “consociativismo spartitorio”, sotterraneo perché, mentre si trattava nelle commissioni parlamentari, in pubblico si faceva una sistematica “guerra ideologica”. Come ho più volte sottolineato, la sconfitta del fascismo e il crollo del mondo sovietico non hanno però messo un pietra tombale su queste ideologie, perché i loro protagonisti principali (gli eredi del PCI, della sinistra DC, di gruppetti sessantottini e del MSI-FdI) hanno evitato accuratamente di fare realmente e pubblicamente i conti con quella storia e quindi con la loro stessa cultura. Il vuoto culturale che ne è seguito con cosa è stato colmato? Di fatto soltanto con il perdurante “consociativismo spartitorio” e con l’assistenzialismo, che però, da un lato hanno i vincoli di bilancio su accennati e, dall’altro, sono una delle cause principali della mancanza di crescita da più di una ventina di anni. Non per caso il riferimento al “riformismo” degli attuali partiti non si capisce cosa concretamente voglia dire.

C’è peraltro un altro mito politico che è duro a morire, quello appunto della partecipazione, e che non va confuso con la capacità di influenzare l’elettorato. Un mito che a quei tempi serviva come forma sistematica di mobilitazione “protestataria”, ma che incideva assai poco sulla “democrazia” interna ai vari partiti. Con il crollo delle ideologie tradizionali quel tipo di partecipazione sistematica diviene un non senso.  Ormai dovrebbe essere chiaro che i partiti sono solo particolari organizzazioni nelle quali si punta a fare una carriera, come in qualsiasi organizzazione. I partiti sono peraltro solo uno dei componenti del sistema politico e quindi rispondono alla logica o razionalità peculiare dei partiti.

La letteratura più recente ha peraltro chiarito che la funzione principale delle organizzazioni è di portare a decisioni mediante premesse decisionali, cosa che a sua volta consente di “assorbire incertezza” nonostante il possibile “post-decision regret”. Peraltro non è stato chiarito in che cosa consista una “decisione”, perché non è sufficiente sostenere che si tratta della scelta tra alternative: come vengono scelte le alternative, come si è arrivati a escludere altre possibili alternative? Il decisore, come qualsiasi osservatore, ha sempre un punto cieco, anche quando è riflessivo: rischio e incertezza (anche radicale) sono dunque sempre in agguato, soprattutto in politica che è sottoposta a un caos di richieste provenienti dalla “società civile”. Qualcosa deve delimitare ex-ante le alternativi su cui poter scegliere cosa decidere e cosa non decidere, tanto più che le decisione hanno a che fare con il tempo futuro, che per definizione è dominato dall’incertezza.

Le premesse decisionali hanno questa funzione: sono “tutto ciò che in una decisione viene assunto come dato”: dall’organigramma e relativi “programmi decisionali” sino alla peculiare “cultura organizzativa” e ai vincoli delle istituzioni statali. A Partire da tale contesto si pre-formano delle alternative su cui decidere, le quali sono facilmente osservabili come conformità o devianza da questi presupposti, soprattutto se si tiene conto dei vincoli posti dalle istituzioni statali. Il problema delle decisioni viene di fatto “risolto” attribuendo responsabilità personali. I partiti sono infatti organici di personale e quindi di “posti” ricoperti da determinate persone in una specifica “posizione” e che intendono fare una “carriera”.

La politica come professione

Qui sorge però un altro problema cui ho già accennato, ma forse decisivo:  con il crollo delle vecchie ideologie dei secoli XIX e XX, la politica appare sempre più disposta a soddisfare qualsiasi interesse pur di ottenere voti (“partiti pigliatutto”). Più di un secolo fa Max Weber parlava già della “politica come professione”, ammonendo i “socialisti della cattedra” che in tali condizioni l’unica etica possibile fosse l’etica della responsabilità per le conseguenze delle scelte politiche, cosa di cui l’etica dell’intenzione, come quella predicata dai “socialisti della cattedra”, non si curava minimamente. Di questo sono o dovrebbero essere responsabili i gruppi dirigenti. Ma i politici italiani assomigliano molto ai “socialisti della cattedra”, soprattutto quando si tirano in ballo i “valori” (si pensi alla “questione morale” di Berlinguer o all’uso della distinzione “casta vs popolo”). È a questo punto che entra in ballo il rapporto tra partito in quanto organizzazione e la questione della partecipazione, anche se l’uso della retorica infiammata dei valori (traditi o esaltati) ha sempre meno presa. Lo si nota, tra l’altro, tenendo conto della ormai decennale volatilità dei risultati elettorali. Con la scomparsa a livello di massa delle mitologie politiche escatologiche, anche recenti come la populista “democrazia diretta”, diventa molto difficile conservare i voti ottenuti tra un’elezione e l’altra.

Approfondiamo dunque la questione del rapporto tra organizzazione politica e partecipazione. Dico subito che credo sia sbagliato tirare in ballo la questione del “neo-individualismo” o del “post-modenismo” (come usa fare certa filosofia alla Habermas). La caduta della partecipazione non ha niente a che fare con l’individualismo (forse i nobili erano altruisti?). Ha piuttosto a che fare con il forte venir meno delle vecchie ideologie e che questo, a sua volta, ha fatto emergere che la partecipazione era una sorta di “demoburocrazia”, ossia il fatto che l’apparato per così dire si sdoppiava (come una sorta di matrioska). Da un lato, la gerarchia che doveva assumere le vere decisioni politiche (oppure decidere di non decidere); dall’altro lato, le procedure partecipative che avrebbero legittimato le decisione già prese. In questo senso la demoburocrazia è uno sdoppiamento per la legittimazione partecipativa di decisioni che il gruppo dirigente ha sempre già deciso. Con il crollo delle ideologie questo raddoppiamento burocratico diventa evidente. Da una parte i politici di professione tesi a fare una carriera, dall’altra i semplici “militanti” (ammesso che ve ne siano ancora). Ora questo è diventato troppo scoperto perché si possa continuare a pretendere una partecipazione nel vecchio senso.

Sono quindi rimasti solo i politici di professione. E questi sono orientati a fare una “carriera” politica, dove conta soprattutto conoscere le persone giuste. Ma questo implica che ormai la partecipazione è innanzitutto una questione di carriera, come qualsiasi altro mestiere. La “militanza di massa” di una volta è una cosa che oggi non ha più senso. Inoltre la natura altamente professionale della politica non è tuttavia riconosciuta come dovrebbe. Si dimentica, tra l’altro, che proprio la professionalità all’interno di un organigramma formale era proprio ciò che, nei primi del Novecento, distinse nettamente i moderni partiti di massa dai vecchi partiti di notabili. 

In cosa consiste, dunque, la professionalità specificatamente politica? Al pari di ogni altra professione, il grado di successo professionale è deciso per cooptazione, è cioè determinato dai vertici in base all’organigramma. Dalla prospettiva dei vertici, particolarmente in politica, si tratta primariamente di livelli di attribuzione di fiducia, tenendo conto del tipo di responsabilità per ciascuna posizione (per importanza elettorale, organizzativa ecc.). Ovviamente, nella distribuzione degli incarichi si tiene conto degli “equilibri” tra le varie “correnti”. Nei partiti, oltre ai legami personali, v’è un’esplicita preferenza ideologica che pubblicamente li colloca in una certa posizione lungo l’asse destra-sinistra: l’appello ai “valori” come simboli di “identità” ha questa funzione. Va peraltro notato che, se i valori fossero realmente tematizzati, diventerebbero subito polemogenici, perché il “come” e il “quando” realizzarli produrrebbe subito divisioni (se ne avuta una riprova con la recente discussione a proposito della stesura di una “carta dei valori” del PD). Anche per questo non c’è organizzazione che non sia una rete di relazioni personali, e in questo i partiti, anche quando si chiamano “movimenti” (come i populisti amano autodefinirsi), non sono affatto diversi, anzi si può dire che i partiti siano sopratutto una rete di relazioni a fini di carriera.

C’è una diffusa ideologia (emersa alla luce del sole sin dai tempi della Lega di Bossi, dei Girotondini e dell’ Italia del Valori) che, nel nome del “popolo sovrano”, scambia questa realtà di professionisti per “casta” (anche se allora si buttava la croce addosso solo al Pentapartito), con il risultato, apparentemente paradossale, di promuovere una “casta di ignoranti” che sovente si rivela una “casta di profittatori”. Eppure dovrebbe ormai essere evidente che le scelte politiche hanno a che fare con decisioni particolarmente complesse e richiedono perciò una solida preparazione, esperienza e premesse decisionali adeguate ai tempi. Basti pensare alla complessità del bilancio statale o delle scelte di politica economica e di welfare. Preparazione che nei partiti professionali è solitamente messa in evidenza dalla posizione raggiunta nella “carriera” dai politici. Ma poiché non si può sapere tutto, i politici di professione devono essere competenti soprattutto in politica. In democrazia “politica” è, ma forse sarebbe meglio dire “dovrebbe essere”, la capacità di considerare le conseguenze delle decisioni, particolarmente per coloro che la pensano in modo diverso dal decisore (Weber). Innanzitutto conseguenze propriamente politiche, che cioè hanno a che fare da un lato con il consenso e, dall’altro lato, con gli equilibri di potere interni all’organizzazione e tra i partiti in competizione, ma sempre tenendo conto degli interessi più generali. È per questo che Robert Dahl definì la democrazia una Poliarchia. Per questo Brennan ha giustamente parlato di “epistocrazie” che accompagnano la democrazia come tale, dalle Banche Centrali alle diverse Autorità che decidono in base a competenze “tecniche” senza essere state elette. Ma pure a varie forme di consulenza (un equivalente degli “staff” delle grandi imprese), sia propriamente di partito sia presenti nell’Amministrazione pubblica. Ve l’immaginate una politica monetaria o fiscale decisa in base a votazioni popolari su un sito?

Come già accennato, le capacità di effettivo governo non dipendono solo dai partiti e dalla professionalità e competenze del loro personale, ma prima ancora dal sistema elettorale e da quello istituzionale. Il sistema elettorale determina infatti il modo in cui si formano le maggioranze di governo e la loro stabilità nel tempo. Ci vuole almeno un’intera legislatura perché si possano evidenziare gli effetti delle scelte di governo, potendo così attribuire in modo chiaro le relative responsabilità. Altrimenti, come capita in Italia, tutto resta sempre confuso, con i partiti più importanti che rincorrono i gruppi marginali per acquisirne il voto, mentre quelli piccoli o persino piccolissimi si mantengono, sapendo che con maggioranze così fragili hanno il potere di “veto players” (con una sponda in qualche sindacato e/o gruppo di pressione). Stabilità di governo non significa soltanto maggioranze più coese e governi stabili con un vero programma da attuare, significa anche maggiore potere reale di decisione e quindi maggiore responsabilità verso gli elettori. Significa potere effettivo sulla burocrazia pubblica che deve attuare le decisioni politiche.

Competenza e contingenza

Le decisioni una volta divenute leggi devono infatti essere realizzate praticamente e i tempi e i modi di questa “implementazione” dipendono dalla Pubblica Amministrazione che, lasciata a se stessa, segue una logica meramente “burocratica”, ovvero solo formalista, disinteressandosi delle conseguenze del suo operato per i cittadini (si veda almeno S. Cassese). Per questo occorrerebbe metter mano anche all’assetto istituzionale, in modo da renderlo più efficiente/efficace. Differenziando nettamente, ad esempio, le funzioni delle due camere, rivedendo il rapporto tra stato centrale e regioni e riformando profondamente l’Amministrazione, sia centrale che periferica, per renderla realmente responsabile per quello che fa, oppure non fa, nei tempi e nei modi dovuti. A questo si deve aggiungere che la crescente interconnessione mondiale ha fortemente limitato la capacità dei singoli stati nazionali di intervenire su eventi che hanno ripercussioni sulle singole società nazionali, persino quando siano dotate di istituzioni capaci di un’importante governabilità.

Così come la razionalità della decisione delle organizzazioni economiche (in regime di concorrenza) sta nel fatto che l’assorbimento dell’incertezza è costretto a confrontarsi con la possibilità di fallimento, la razionalità della vera alternanza di governo consiste nella reversibilità di decisioni politiche le cui conseguenze sono valutate negative dalla nuova maggioranza al governo. Ma questo a sua volta dipende dalla possibilità o meno di effettive e durature alternanze di governo, così che, per esempio, si possa mettere mano seriamente al “consociativismo spartitorio” e iniziare a eliminarne le distorsioni più importanti. Solo così il sistema politico avrà quella reale “varietà necessaria” affinché, entro il quadro della logica governo/opposizione (o “vertice scisso”), si possa disporre di una sufficiente massa critica di alternative così da riuscire a fronteggiare l’immane complessità della crescente globalizzazione, salvaguardando nel contempo la libertà. In questo contesto, la domanda che dovremmo porci è: perché stiamo assistendo a una crescente impopolarità dei partiti? Provo ad accennare a una possibile risposta riallacciandomi al paradosso di ogni decisione, che per i partiti è altamente operante.

Diversamente da altri tipi di organizzazioni, i partiti sono infatti altamente propensi a rincorrere le più diverse e incoerenti richieste. Per esempio, le imprese si limitato ai loro particolari settori e a confrontarsi con i relativi prezzi di mercato; la ricerca scientifica opera per settori molto specializzati e ricchi di precise premesse decisionali (le teorie comprovate da esperimenti ripetibili). Al contrario, i partiti “sono esposti direttamente alla pressione della complessità, anzi sono stimolati dal sistema della concorrenza partitica a preoccuparsi attivamente di fondamenti decisionali inconsistenti … di apertura a temi sempre nuovi … Nel contempo, in complessa connessione con ciò, essi offrono alle persone possibilità di carriera politica. Una condizione per far carriera è: affermazione nel contesto della visibilità pubblica e costruzione di un apparato di contatti personali … con sostenitori e protetti in condizioni di obbligo. In questo modo non si può immaginare una politica di temi senza una politica di persone e difficilmente una politica di persone senza che essa sia centrata sulla propria persona, e il motivo è di nuovo: troppa elevata complessità, troppa elevata contingenza di tutte le connessioni di fatto … detto altrimenti, la penuria di informazioni attendibili, indipendenti dalle proprie operazioni e osservazioni” (N. Luhmann).

In questo senso, efficienti apparati statali e istituzioni di buona “governance” sono decisivi, in quanto costituiscono un insieme di premesse che delimitano gli ambiti entro cui poter prendere effettive e coerenti decisioni, che il caos delle domande ai partiti renderebbe altrimenti impossibili. Ma è proprio per questo che, con il crollo delle utopie politiche del Novecento e la fine della “cortina di ferro”, si è sviluppato un diffuso anti-partitismo, soprattutto in quei paesi a bassa “governance”. Troppo poco di quello che i partiti promettono può essere realizzato, perché, persino se lo volessero, si scontrerebbero con l’inefficienza della burocrazia, tanto più se, come in Italia, vi sono forti limiti di bilancio e governi di coalizione tra partiti molto distanti tra loro e ricattati dai “veto players”. Per questo “l’Italia è una Repubblica fondata sul debito pubblico”. Se si tiene conto di tutto questo, appare evidente come la trasformazione della “Volonté de tous” nella “Volonté Générale” di Rousseau, e a cui i grillini si richiamano, sia una mistica utopica e demagogica. Non a caso Carl Schmitt concludeva la sua teologia politica con “credo quia absurdum” .

Il fondamento della legittimazione democratica sta solo nel fatto che essa opera sul presupposto della logica governo/opposizione (il “vertice scisso”), cosicché la politica possa accettare la propria contingenza. Sul piano logico contingenza significa: non impossibile e non necessario. Diversamente dai regimi totalitari, in democrazia questa logica è assicurata dalla possibilità sistematica di alternative di governo. Da qui la sacralità delle opposizioni. La legittimazione democratica è dunque una “formula di contingenza”, che il sistema politico produce per se stesso, così da dare valore e plausibilità alle sue decisioni “nel nome del popolo” ma in gran parte contingenti (cioè determinate dalle necessità del momento). È così che esso può presentare la sua attività come svolta nel pubblico interesse e nel quadro di un effettivo pluralismo . Naturalmente, non è cosa da poco ma non dobbiamo dimenticare che anche la tradizione liberal-democratica ha i suoi miti e le sue utopie. In particolare, che ci siano dei “fini razionali” proiettati nel futuro, seguendo i quali è come se ci attenessimo a una sorta di piano regolatore delle faccende umane. Tuttavia, il liberalismo è più moderato di ogni millenarismo, perché si sforza di mantenere il contatto con la realtà, che non rifiuta ma ritiene di poter migliorare. È un’eredità dell’Illuminismo che non fa però i conti con i paradossi della decisione, soprattutto quando riguardano i partiti.  Un conto è lo Stato – con le sue istituzioni e apparati burocratici dotati di premesse decisionali (Costituzione, leggi e procedure) –, un altro e diverso conto sono i partiti. Soprattutto se operano in un contesto di assai bassa “governance”. Come ha argomentato Mancur Olson, le democrazie hanno il grande vantaggio di costituire l’unico contesto istituzionale che incentivi stabilmente lo sviluppo economico, perché presuppongono la libertà.

Provando a tirando le fila da quanto abbiamo detto, sebbene tutte le forme di governo siano sottoposte ai problemi generati da eventi contingenti, in Italia la questione è particolarmente aggravata dalla scarsissima “governance” che altrove è data dal contesto istituzionale e dalla disponibilità di risorse.  A queste gravi debolezze, sia istituzionale che di disponibilità di risorse, si sommano la netta prevalenza di atteggiamenti politici populisti che altrove non sono così politicamente rilevanti. La mancanza di vincoli istituzionali che operino da premesse decisionali aiutano a spiegare l’anomalia italiana, ossia la cronica incapacità, quali che siano le coalizioni al governo, di prendere decisioni che siano realmente capaci di provare a risolvere i gravi problemi che il paese si trascina dagli anni Novanta. Questo a sua volta aiuta a spiegare perché proprio qui si è generata una crescente spirale populista, aggravata dalla storica irrilevanza politica di culture di impronta liberale. L’oscillazione tra policies orientate più al welfare o al mercato che caratterizza il “vertice scisso” delle democrazie  qui funziona poco e male e questo, a sua volta, spinge i partiti verso decisioni sempre più confuse e contraddittorie alla ricerca di facili consensi che sono tuttavia altamente volatili. Così l’impopolarità dei partiti non può che crescere.

Bibliografia minima

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