01 Giu Lo spirito del ’91: dalla Repubblica dei partiti alla Repubblica dei cittadini

Vittorio Ferla*

Sommario

1- La crisi della rappresentanza

2- Aldo Moro: l’intelligenza degli avvenimenti

3- 1978: la fine della Prima Repubblica

4- La logica spartitoria della democrazia consociativa

5- Il cattivo rendimento delle istituzioni repubblicane

6- Il dibattito sulle riforme istituzionali

7- La potenza travolgente del referendum

8- Gli effetti della vittoria del ’91

9 – La transizione incompiuta

10 – Un Pnrr delle istituzioni?

L’iniziativa referendaria che portò alla vittoria del 9 giugno 1991 nasce in un contesto preciso. È necessario riassumerlo brevemente per capire il senso di quella stagione.

1- La crisi della rappresentanza

In primo luogo, c’è il tema della crisi della rappresentanza dei partiti e, più in generale, del sistema dei partiti.

A partire dalla fine degli anni Sessanta e per tutta la durata degli anni Settanta appare evidente un punto: sotto le sembianze di sommovimenti sociali di vario tenore si nasconde l’emersione di una società nuova, radicalmente diversa rispetto a quella che aveva vissuto la fine della Seconda Guerra mondiale e la fase nascente della Repubblica. Una società di massa che aveva travolto l’Italia povera e analfabeta uscita dal fascismo.

Nel corso del dopoguerra era successo di tutto: la ricostruzione economica, l’alfabetizzazione della popolazione, la progressiva costruzione di una lingua nazionale, il boom economico, il successo dell’economia di mercato e dell’industria italiana, la conquista del benessere per larghe fasce della popolazione, la fine della società contadina, l’urbanizzazione massiva dei lavoratori delle campagne, la presa di coscienza del movimento operaio, la rivendicazione e l’affermazione dei diritti sociali, l’esplosione della società dei consumi, la progressiva erosione della famiglia patriarcale, l’emancipazione delle donne dalla sottomissione domestica e il loro ingresso nel mondo del lavoro come soggetto portatore dei diritti, la messa in discussione delle strutture gerarchiche tradizionali, la pluralizzazione delle istanze civili e sociali.

L’insieme di questi e altri fenomeni travolse il sistema dei poteri nel quale i partiti tradizionali, sulla base di un rapporto osmotico con le amministrazioni pubbliche e di meccanismi di collateralismo con le associazioni sindacali e datoriali, si erano qualificati come porta di accesso alla partecipazione politica e alla cittadinanza nazionale. La società civile diventa progressivamente più autonoma dalla società politica e i cittadini conquistano una coscienza nuova del proprio ruolo.

A dire il vero, si tratta di processi che vanno anche al di là dei confini nazionali e che riguardano tutte le società del mondo occidentale. Basti pensare al ruolo che i “Trenta gloriosi”, gli anni dell’affermazione delle riforme socialdemocratiche, hanno avuto nella trasformazione delle società europee. O ai cicli di riforme realizzate dai presidenti americani: più Lyndon Johnson con la sua Big Society che i fratelli Kennedy, il cui sogno fu spenso troppo presto. Oppure alle trasformazioni sociali della società statunitense dove gli afroamericani conquistavano finalmente il giusto riconoscimento dei loro diritti e un principio di affermazione lavorativa e sociale. O a fenomeni simili che attraversavano le società dei paesi europei. A partire dagli anni ’70 e per tutti gli anni ’80 si affermava poi un nuovo scatto del liberalismo economico occidentale, un ciclo vincente che avrebbe alla fine provocato la sconfitta del suo principale competitor, il comunismo sovietico, crollato sotto il peso dello scarto tra le promesse illusorie della sua utopia palingenetica e l’effettiva miseria materiale del suo statalismo economico.

L’insieme di questi eventi determina in tutta Europa, ma soprattutto in Italia, la crisi del monopolio della rappresentanza da parte dei partiti partiti politici e mette sotto stress i sistemi istituzionali. Alcuni, come quelli anglosassoni, per via di una più risalente e radicata storia democratica riescono a raccogliere queste spinte innovative e trasformative. Altri, come quelli europei, se ne devono fare carico disponendosi al cambiamento: basti pensare alla tenuta delle socialdemocrazie scandinave, al passaggio alla V Repubblica francese, alla fine del franchismo in Spagna.

La crisi della fisiologia dei partiti si fa evidente nella perdita di carisma dei centri politici a favore di soggetti collocati alla ‘periferia’ del sistema, nel tessuto della società. Si assiste a un ridimensionamento della forza, del potere e della legittimità dei partiti che hanno legato la loro storia a quella del dopoguerra, corrispondente a un incremento di forme autonome di potere economico e politico della società. Si tratta di un processo che riguarda tutto il pianeta e ha a che fare anche con fenomeni positivi come il crescente protagonismo dei soggetti del mercato, la diffusione di forme di partecipazione sociale e civica diverse da quelle tradizionali, la progressiva emancipazione dei cittadini e l’autonomizzazione dell’opinione pubblica. Per certi versi, va in scena una crisi di successo del modello italiano del dopoguerra basato sull’identificazione dello stato con i partiti che si autocomprendono quali agenti di pedagogia delle masse e di liberazione della società dalle catene dell’oppressione. Almeno a partire dagli anni Settanta, il frutto di questo processo caratterizzato da una espansione di beni materiali, beni pubblici, informazioni, opportunità di crescita economica, cultura generale per la stragrande maggioranza della popolazione ha provocato l’emersione di cittadini adulti, sempre più liberi e autonomi, dunque non più disponibili a costituire quella massa di consenso indistinta sulla quale si è fondata per decenni la rendita di posizione del sistema dei partiti.

Purtroppo, però, invece di misurarsi con questi mutamenti epocali, la classe politica italiana di quegli anni ha cercato di resistere al cambiamento nell’illusione di continuare a dominare la scena della vita pubblica. I casi di presa di coscienza dei protagonisti del tempo sono assai rari.

2- Aldo Moro: l’intelligenza degli avvenimenti

Tra tutti spicca certamente quello di Aldo Moro. Il leader della Democrazia cristiana è, di fatto, l’unico politico attivo capace di compiere una riflessione sui mutamenti in corso e di cogliere i “segni dei tempi”. Si potrebbe dire, addirittura, che la riflessione degli ultimi dieci anni di vita dello statista pugliese (1968-78) siano per la gran parte concentrati sul punto.

Nel famoso discorso al Consiglio nazionale della Dc del novembre 1968, Moro mostra di essere del tutto consapevole delle novità emergenti: “Nel profondo, è una nuova umanità che vuole farsi, è il moto irresistibile della storia. Di contro a sconcertanti e, forse, transitorie esperienze c’è quello che solo vale ed al quale bisogna inchinarsi, un modo nuovo di essere nella condizione umana. È l’affermazione di ogni persona, in ogni condizione sociale”. Due anni dopo, al Consiglio nazionale della Dc del settembre 1971, ritorna sull’argomento, riconoscendo la portata storica del nuovo mondo che si annuncia: “Lo stesso progresso già realizzato fa oggi la società più impaziente ed esigente e pone nuovi e gravi problemi sociali e politici. Abbiamo sentito, specie dopo il 1968, che importanti novità erano all’orizzonte (…). Tutto questo è la storia di oggi, che non può essere in nessun modo ricacciata indietro, come se essa non fosse mai stata. Non si può perché non riuscirebbe; non si può, perché perché sarebbe contro la verità. È una nuova realtà con la quale di devono fare i conti, sapendo che un nuovo mondo si annuncia, che esso vincerà e che sta a noi fare in modo che non travolga valori reali ed il sistema di libertà e di pacifica evoluzione che ha caratterizzato sin qui la democrazia italiana”.

In un discorso a Milano nel 1969, Moro accenna alla crisi del sistema istituzionale conseguente a quella dei partiti: “Ora il fermento sociale si è approfondito ed allargato, è diventato più acutamente critico e sfuggente, mette in qualche misura in crisi la funzione rappresentativa dei partiti e degli stessi sindacati e getta perfino un’ombra sull’autenticità ed efficacia del sistema democratico e parlamentare”. Un tema nuovamente lambito nel dicembre del 1974, in occasione della presentazione alle Camere del suo quarto governo: “C’è una sproporzione, una disarmonia, una incoerenza tra società civile, ricca di molteplici espressioni ed articolazioni, e società politica, tra l’insieme delle esigenze, nel loro modo naturale ed immediato di manifestarsi, ed il sistema apprestato per farvi fronte e soddisfarle. Le aspirazioni dei cittadini emergono e si affermano più velocemente che il formarsi delle risorse economiche ed il perfezionarsi degli strumenti legislativi (…). Stanca la vita politica, sintesi inadeguata e talvolta persino impotente dell’insieme economico-sociale del paese”.

Moro è certamente consapevole del ‘limite della politica’ e, con esso, dei limiti delle culture politiche (compresa quella comunista) e della democrazia italiana. Ne è un esempio un passaggio della sua relazione al Consiglio nazionale della Dc del luglio del 1975 quando afferma: “È in atto infatti quel processo di liberazione che ha nella condizione giovanile e della donna, nella nuova realtà del mondo del lavoro, nella ricchezza della società civile, le manifestazioni più rilevanti ed emblematiche. In qualche misura questo è un moto indipendente dal modo di essere delle forze politiche, alle quali tutte, comprese quelle di sinistra, esso pone dei problemi non facili da risolvere. Questo è un moto che logora e spazza via molte e cose e tra esse la ‘diversità’ del partito comunista”. Un passaggio molto forte che interpella il Pci e lo invita a riflettersi nello specchio della sua immagine fantasticante (un tema sul quale dovremo ritornare tra poco).

Nello stesso discorso, poi, lo statista democristiano getta il seme di una fantomatica ‘terza fase’ della democrazia italiana (fantomatica perché non ebbe purtroppo il tempo di approfondirla, né basta, onestamente, l’intervista postuma di Eugenio Scalfari del 1978, pubblicata dopo il suo assassinio, per garantirci che Moro avesse in mente come sbocco la cosiddetta ‘democrazia dell’alternanza’): “(…) si apre un capitolo nuovo (…) È cominciata una terza difficile fase della nostra esperienza. (…) L’avvenire non è più, in parte, nelle nostre mani”.

Per completare questa sommaria ricognizione giova ricordare due aspetti.

Primo: per Moro il ruolo dei partiti resta pivotale: l’attenzione per i fenomeni sociali emergenti e la critica alle resistenze delle classi dirigenti non si trasforma mai in derive antipolitiche, viceversa si traduce in un appello ai partiti perché imbocchino il sentiero faticoso del rinnovamento.

Secondo: sul piano della riforma elettorale, Moro fu un sostenitore convinto della legge del 1953 (quella che la retorica dell’opposizione ribattezzò ‘legge truffa’) con la quale si modificò la legge elettorale del 1946 introducendo un premio di maggioranza consistente nell’assegnazione del 65% dei seggi della Camera dei deputati alla lista o al gruppo di liste collegate che avesse superato il 50% dei voti validi. La legge non diede effetti e fu poco dopo abrogata: fallita l’operazione, Moro si convinse della necessità del progressivo allargamento a sinistra per via di alleanze politiche, ma resta agli atti il suo indirizzo favorevole al rafforzamento del principio di maggioranza.

3- 1978: la fine della Prima Repubblica

Il 1978 rappresenta l’anno topico della crisi del sistema dei partiti. Potremmo dire – senza timore di essere smentiti – che la Prima Repubblica finisce già allora e che tutto ciò che succede tra il 1978 e il 1992 è soltanto una lenta agonia di quella forma storica, rallentata dalla sopravvivenza dei blocchi ideologici fino alla caduta del Muro di Berlino del 1989. Ma procediamo con ordine.

Prima della sua tragica fine, Aldo Moro si rende protagonista di un tentativo titanico di rivitalizzare la democrazia italiana. Si tratta, nientemeno, di coinvolgere nell’esercizio del governo il Partito comunista italiano, partito che, a causa della conventio ad excludendum determinata dall’appartenenza dell’Italia al blocco occidentale e atlantico, non ha mai più avuto titolo a guidare il paese dopo la breve esperienza durante la fase costituente della Repubblica. Moro si era già reso protagonista, con Fanfani, dell’ingresso dei socialisti nella fase del centrosinistra. La strategia della solidarietà nazionale nasceva dunque per favorire l’allargamento della base democratica della Repubblica ed era volta all’integrazione sempre più ampia delle masse popolari nello stato democratico. Che nella mente di Moro questa strategia fosse propedeutica alla realizzazione di una democrazia dell’alternanza non si può escludere, ma non si può nemmeno sostenere con certezza: mancano documenti sufficienti per affermarlo. Quel che è certo, però, è che era molto forte nello statista democristiano la sofferenza per il blocco della democrazia italiana e l’esigenza di offrire una opportunità allo sviluppo di questa.

A dire il vero, specularmente, l’approccio di Berlinguer sembra oggi molto più banale. L’impressione è che per il segretario del Pci il cosiddetto “compromesso storico” apparisse più un evento mitico, viziato ancora da una proiezione escatologica e da una concezione organicistica (in tal senso è molto lucido Paolo Pombeni nel suo ultimo libro sui limiti mai superati della sinistra del Novecento: Sinistre. Un secolo di divisioni). Alla fine però, il popolo comunista non avrebbe compiuto quell’esodo capace di condurlo nella terra promessa della rivoluzione realizzata. L’omicidio di Aldo Moro non provocò soltanto il rinculo delle strategie dei due partiti che costituivano l’asse della bipolarismo incompiuto del nostro sistema politico, ma, peggio, contribuì al blocco definitivo della democrazia italiana.

Anche l’esperienza di Bettino Craxi, che pure mostrò dei segni importanti di discontinuità riformista rispetto alla storia della sinistra marxista, non riuscì a risolversi in una strategia compiuta di riforme. Al leader socialista non mancava certo il fiuto della politica politicante. In più, tra il 1986 a il 1988 anche la Lega democratica aveva aperto qualche spiraglio verso il Partito socialista da lui guidato. Come dunque fini per farsi spiazzare dai referendari potendone essere, viceversa, uno dei leader resta un punto interrogativo ancora oggi. L’apice del paradosso fu che proprio il riformista Craxi, già promotore di una proposta di elezione diretta del presidente della Repubblica che avrebbe potuto in effetti costituire un salto nella modernità del sistema istituzionale italiano, divenne il più fiero oppositore del referendum del 1991 per l’abrogazione delle preferenze multiple, invitando gli italiani ad andare al mare. Un clamoroso autogol: gli italiani non andarono al mare e quel referendum fu l’inizio della fine anche per lui.

4- La logica spartitoria della democrazia consociativa

I semi dell’iniziativa referendaria germogliano nel contesto degli anni ’80. L’eredità del 1978 – con la fine di Aldo Moro e l’archiviazione del suo tentativo di nuovo sviluppo della democrazia italiana – pesa come un macigno. Quella che ancora negli anni ’70 era una crisi fisiologica dei partiti si trasforma progressivamente in una degenerazione patologica.

La democrazia italiana assume con sempre maggiore evidenza le caratteristiche di un sistema consociativo. Non essendo possibile l’alternanza a causa della divisione tra l’occidente democratico e l’oriente comunista, l’unico modo di governare resta quello di affidarsi a un partito che, nel diventare il perno del sistema, si sclerotizza sempre di più nella mera gestione del potere. E a questa gestione associa, in forme diverse, sia gli alleati di governo che il principale partito di opposizione. Lo scambio prevede ovviamente l’aggressione alle risorse pubbliche con l’esplosione progressiva del debito nazionale: sono anni caratterizzati dalla complicità dei diversi protagonisti al metodo spartitorio della spesa con il fine di sostenere la propria sopravvivenza e le diverse corporazioni che sono alla base di un sistema di consenso sempre più perverso.

La Dc, oramai definitivamente orfana di un pensiero politico lungimirante, diventa sempre più il partito-stato dei ceti burocratici, dei localismi e, soprattutto al Sud, dei notabilati locali. Al massimo della sua deriva, si presta a forme di collusione più o meno esplicita con le mafie che – specie in Sicilia, Calabria, Campania – esercitano i loro poteri come istituzioni informali (e criminali) parallele a quelle formali.

Il Pci ha conosciuto con Berlinguer l’apoteosi della deriva impolitica e l’inizio di una deriva giustizialista e antipolitica: le due cose insieme avrebbero contribuito ad alimentare il fuoco del populismo che sarebbe tornato a fiammate successive nel corso degli anni, a partire da Tangentopoli fino al grillismo di oggi (basti ricordare qui Gianroberto Casaleggio che, nel maggio del 2014, chiede ai militanti riuniti in piazza San Giovanni di urlare insieme: “Berlinguer! Berlinguer!”). La bandiera della questione morale, la diversità comunista e il conseguente rifugio identitario, le idee di austerità economica, il pregiudizio nei confronti del mercato e il sostanziale rifiuto della modernità, l’eurocomunismo velleitario, il tardivo riconoscimento del fallimento del socialismo reale, l’incapacità di rinunciare al sogno rivoluzionario del ’17 e di compiere una transizione consapevole verso la famiglia dei partiti socialdemocratici europei, il disinteresse per una riforma del sistema politico e istituzionale italiano, rendono il Partito comunista un soggetto passivo rispetto alla modernizzazione del paese, che diventa viceversa, con sfumature affatto diverse, il leitmotiv delle segreterie di Ciriaco De Mita (con l’aiuto di Roberto Ruffilli e Beniamino Andreatta) per la Dc e di Bettino Craxi (con l’aiuto di Giuliano Amato) per il Psi.

Il Psi guidato da Craxi, in particolare, aveva mostrato di avere qualche fiches da puntare sulla ruota del rinnovamento e delle riforme: basti qui ricordare la definitiva sepoltura del marxismo-leninismo, la rivalutazione del socialismo umanitario e utopistico, la simpatia per l’evoluzione riformista di Mitterand, la proposta di elezione diretta del presidente della Repubblica, la storica conferenza programmatica di Rimini del 1982 nella quale fu lanciata la prospettiva liberaldemocratica dei “meriti e bisogni” ispirata alla Teoria della giustizia di John Rawls. Ma subì una precoce involuzione in una logica autoreferenziale fino a perdersi all’inseguimento dei partiti principali nella competizione perversa per la spartizione delle risorse pubbliche.

Tutti i partiti, di fatto, erano attraversati da una spirale di tipo oligarchico nella quale la lotta politica era sempre più lotta di fazioni e correnti che si contendevano le risorse finanziarie della collettività in una logica patrimonialista di legittimazione del potere.

5- Il cattivo rendimento delle istituzioni repubblicane

Nel contesto di questa democrazia bloccata, cominciano a farsi strada analisi originali che mettono al centro i limiti di funzionamento della democrazia italiana. Ciò che distingue queste emergenti prospettive del pensiero politico italiano è la dimensione istituzionale (e costituzionale) della Repubblica. In realtà, si tratta di una riemersione ‘carsica’ perché i limiti della forma di governo della repubblica erano chiarissimi già ai costituenti (basti pensare all’ordine del giorno del repubblicano Tomaso Perassi all’assemblea costituente) e quindi sul piano analitico non si trattava di argomenti del tutto inediti.

In ogni caso si riaffaccia l’idea che il sistema politico non funziona soltanto sulla base dell’astratta adeguatezza delle sue forze politiche e dei processi tutti politici di coinvolgimento delle masse nella vita pubblica, ma può essere modellato dallo svolgimento – più o meno funzionale – delle sue dinamiche istituzionali. In sostanza una buona parte della debolezza della politica italiana è dovuta anche al cattivo rendimento delle sue istituzioni e dunque al fatto che le stesse istituzioni o sono state mal disegnate in sede di redazione della Carta costituzionale oppure hanno mostrato di essere sempre più disfunzionali e ormai inadatte a rispondere alle sfide del presente.

Tra i problemi principali c’è quello della stabilità dei governi che nel corso della storia repubblicana hanno avuto una vita media di appena un anno (anni prima Leopoldo Elia nella voce Forme di governo nell’enciclopedia del diritto aveva già inferto un duro colpo al parlamentarismo assemblearistico). Negli altri paesi europei, diversamente organizzati sul piano istituzionale e su quello elettorale, i governi durano di norma per l’intero corso della legislatura garantendo l’attuazione del programma con il quale il partito di maggioranza ha vinto le elezioni e guadagnato il consenso dei cittadini.

Un’altra caratteristica delle istituzioni dei paesi occidentali è che i sistemi elettorali garantiscono la contendibilità del governo a tutte le forze in competizione e, pertanto, realizzano una democrazia dell’alternanza che garantisce la fisiologia della vita democratica e impedisce la cristallizzazione di posizioni di potere per un periodo di tempo innaturalmente eccessivo (come è accaduto viceversa nell’esperienza del lungo dopoguerra italiano). Grazie anche a questo modo di funzionare, i paesi europei potevano contare sull’efficacia di un esplicito schema bipolare virtuoso, di norma incardinato su due grandi partiti rappresentativi delle principali culture politiche: da una parte, le forze di ispirazione popolare e moderata, animate dalla cultura democristiana o conservatrice; dall’altra parte, le forze di ispirazione socialdemocratica, animate dalle diverse culture del riformismo europeo. Una mappa che si riproduce anche negli scranni del Parlamento europeo. Ovviamente, non si trattava di uno schema rigido, vista l’esistenza di altre forze sullo scacchiere politico (liberali, verdi, destre nazionaliste, piccoli partiti comunisti), ma comunque di un orientamento tendenziale che definiva il cuore dell’alternanza di governo in un bipolarismo funzionale.

Al di là del peso dell’architettura costituzionale, la chiave di volta per il funzionamento di questi sistemi era data da uno strumento cruciale: il sistema elettorale. In pratica, l’alternanza di governo e la stabilità degli esecutivi erano garantiti, nei paesi occidentali, da leggi elettorali di tipo tendenzialmente maggioritario che presentavano, pur nelle diversità, caratteristiche simili: affidavano ai cittadini un potere di scelta reale sul governo sulla base di una logica binaria della competizione tra i partiti. Il sistema elettorale italiano – e, di conseguenza, il sistema politico-istituzionale che ne derivava – aveva le caratteristiche opposte: ai cittadini era data soltanto la possibilità di scegliere il proprio partito di riferimento nel quadro di un meccanismo di tipo proporzionale che, lungi dall’assicurare la chiarezza e la distinzione delle opzioni, delegava ai partiti un potere di intermediazione sovrabbondante e omnipervasivo capace di definire un assortimento vario di coalizioni alternative indipendentemente dall’esito del voto. Una serie di maggioranze variabili che mettevano continuamente a repentaglio la continuità e l’efficacia dell’azione di governo. Le conseguenze di questo sistema sono evidenti.

In primo luogo, il cittadino conta solo come unità costituente della propria famiglia politica ma non ha voce sul programma di governo e sulla sua effettiva esecuzione. In pratica, è il partito che definisce il suo popolo mentre l’autonomia dei cittadini viene svilita.

In secondo luogo, il governo è definito dai rapporti di forza in parlamento che però potrebbero cambiare più volte nel corso della stessa legislatura rendendo di fatto impossibile la realizzazione di programmi di governo coerenti e di riforme coraggiose e lungimiranti.

In terzo luogo, la logica proporzionale produce la frammentazione delle forze politiche, favorisce le posizioni di rendita delle formazioni politiche ‘di mezzo’ o che possono esercitare un potere coalizione ai limiti del ricatto e alimenta comportamenti opportunistici sia dei partiti che dei gruppi all’interno di questi che dei singoli parlamentari.

In conclusione, si potrebbe affermare che il sistema proporzionale sul quale si è fondata la Prima Repubblica è stato, alla lunga, lo strumento ‘perfetto’ grazie al quale i partiti hanno cristallizzato i loro rapporti di forza, praticando una lunga resistenza nei confronti della progressiva emersione dell’autonomia della società civile italiana (quella che Moro aveva registrato tra i primi).

Da tutto ciò emerge pure che non si possono fare le cose a metà. Riforma della legge elettorale e correzione della forma di governo debbono andare insieme. Questo lo aveva detto con grandissima lucidità Giuliano Amato a partire dalla fine degli anni settanta (con il libretto del 1980 Una repubblica da riformare e con gli articoli sulla rivista Mondoperaio). Ma poi il legame fu abbandonato. C’era chi voleva il presidenzialismo con la proporzionale (Bettino Craxi) e c’era chi voleva il maggioritario ma con la forma di governo iperparlamentaristica dei regolamenti parlamentari degli anni 70  (anche se nella seconda metà anni ottanta si fecero passi avanti, per esempio con l’abolizione del voto segreto, giusta battaglia craxiana). Poi più nulla. A esclusione della iniziativa di Matteo Renzi, l’unico leader capace di concepire nel 2016 una riforma organica della Costituzione collegata a una riforma della legge elettorale (l’Italicum, che non a caso oggi ritorna di moda): riforme certamente imperfette e criticabili quanto si vuole, ma frutto di una strategia sensata, capace di unificare le due questioni.

6- Il dibattito sulle riforme istituzionali

Negli anni che anticiparono i referendum, il primo a dare il via alle riflessioni sulle riforme istituzionali – come scrivevamo sopra – è Giuliano Amato, addirittura nel 1977, con un articolo su Mondoperaio nel quale introduce l’ipotesi di una elezione diretta del presidente della repubblica o comunque di un rafforzamento del presidente del consiglio dei ministri al fine di garantire la governabilità e la maggiore forza al potere esecutivo. Qui bisogna avvertire però che la riforma elettorale non è mai stata centrale nella proposta del Psi che, fino alla fine, restò legato a quel sistema proporzionale che, appunto, gli permetteva di godere di una rendita di posizione potenzialmente permanente nel conflitto tra Dc e Pci. Merita di essere ricordato, da sinistra, il contributo del politologo Gianfranco Pasquino che, nel 1985, pubblicò un saggio dal titolo potentemente programmatico, “Restituire lo scettro al principe”, dove il principe non era, questa volta, il partito, come nella tradizione leninista e gramsciana, ma il cittadino. Così come è importante citare l’apporto fondamentale di Roberto Ruffilli, storico e politologo della sinistra democristiana, assassinato dalle Brigate rosse nel 1988 poco dopo aver pubblicato un volume dal titolo evocativo: “Il cittadino come arbitro”. L’elenco degli intellettuali coinvolti nella riflessione sulle riforme degli anni ’80 potrebbe continuare a lungo: da Augusto Barbera a Pietro Scoppola ad Arturo Parisi, solo per ricordarne alcuni.

La cosa più interessante è che, molto presto, a fare tesoro di queste idee, assumendo l’iniziativa riformista, sono proprio quelle organizzazioni civiche, sociali e culturali – dalla Fuci alle Acli al Movimento federativo democratico – che incarnano in quel momento il protagonismo dei cittadini al di fuori dei partiti. In proposito, val la pena di ricordare che Pietro Scoppola, lo storico che ispirò i giovani cattolici referendari, nel libro del 1991 ora riedito spiegava che, ormai superate le appartenenze rigidamente separate del 1948, la democrazia maggioritaria era lo sbocco inevitabile di un senso maturo della cittadinanza liberata dal giogo delle contrapposizioni ideologiche. Contemporaneamente, nel Mfd si era affermata l’idea che la riforma elettorale fosse indispensabile per garantire l’effettività del diritto di voto dei cittadini, nei fatti esautorato dalla logica proporzionalistica e dalle esasperate negoziazioni delle forze politiche sempre più estranee ai canali virtuosi della rappresentanza.

Il peso attribuito da questi movimenti al cittadino, sempre più autonomo e sempre più protagonista della scena pubblica, non può suonare strano vista l’ormai sfacciata separatezza che segna in quegli anni il rapporto tra società politica e società civile e l’impermeabilità dei partiti alle istanze del cambiamento. È quasi la nemesi della lezione di Aldo Moro. Quello che molti non comprendono dell’affermazione del populismo nel nostro paese è esattamente questa dinamica. La proterva resistenza del sistema dei partiti alle riforme scatena, all’inizio degli anni ’90, gli eccessi giustizialisti autorizzati dalle inchieste di Tangentopoli (dalle monetine contro Craxi ai cappi agitati in Parlamento). Un fenomeno che, di fronte a nuovi atteggiamenti regressivi della politica, riemergerà con eguale virulenza vent’anni dopo con le proteste dei Vaffa-day.

7- La potenza travolgente del referendum

Tornando alla fine degli anni ’80, è proprio nel Congresso della Fuci del 1989, svolto a Bari, che viene lanciata la proposta di un referendum per l’abrogazione della legge elettorale. Oggi è difficile misurare la portata storica della proposta. Per comprenderla basti pensare che la legge che consentì l’attivazione sia del referendum abrogativo sia di quello costituzionale risale soltanto al 1970, più di vent’anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione. Il motivo è semplice. Come spiega Augusto Barbera nella voce Costituzione della Repubblica italiana dell’Enciclopedia del Diritto, i partiti politici temevano che il nuovo istituto potesse intaccare “la centralità del Parlamento e dei partiti politici”. Ma c’è di più: già nel 1946 i partiti di sinistra avevano cercato di evitare che la scelta istituzionale fosse affidata direttamente ai cittadini, anziché all’Assemblea Costituente. Anche nei lavori dell’Assemblea il progetto inizialmente molto più ampio di Mortati fu progressivamente amputato delle parti più innovative. Ne derivò un’impostazione minimale che privilegiava “i profili di garanzia rispetto a quelli di democrazia diretta”. I timori furono però tali da scoraggiare anche l’attuazione di quello strumento, pur così ridimensionato. Bisogna ammettere che i partiti avevano visto bene la potenzialità dello strumento se si pensa all’effetto dirompente che i referendum sul divorzio e sull’aborto promossi dai radicali provocarono lasciando emergere in tutta evidenza il cambiamento della mentalità corrente degli italiani. Si può comprendere così come il referendum sulla legge elettorale, la norma che per eccellenza definisce la vita e il destino dei partiti, venisse percepita trasversalmente dalla classe politica come una vera e propria aggressione, incomprensibile nella sua arroganza. Perfino il mite Guido Bodrato accusò in una riunione i giovani dirigenti fucini di provocare in questo modo un ‘vulnus’ costituzionale. Bisogna però ricordare che Bodrato fu in pratica l’unico tra gli esponenti della sinistra democristiana a restare proporzionalista, anche per una ragione partigiana: non capiva come la sinistra dc si sarebbe colllocata nel nuovo sistema. Era uno sguardo poco lungimirante comune a molti democristiani che preferirono ignorare il grande lascito di Costantino Mortati. Il giurista calabrese, considerato uno dei costituzionalisti italiani maggiori del ’900, aveva saggiamento elaborato una posizione di superamento del proporzionalismo, proprio nella fedeltà alla riformabilità della seconda parte della costituzione. Al contrario dei dc più retrivi, un politico e intellettuale lungimirante come Beniamino Andreatta guardava positivamente l’iniziativa referendaria all’interno di una logica sistemica, anche perché era un profondo conoscitore delle grandi democrazie europee.

D’altra parte, lo spavento di Bodrato era comprensibile: ribadendo il superamento dell’unità politica dei cattolici, i giovani referendari del tempo lavoravano di fatto per la fine della Democrazia cristiana. Nell’area del cattolicesimo democratico, si giocava infatti una partita specifica. I giovani della Fuci e delle Acli che avevano fatto esperienze in Europa, sapevano benissimo che l’unità politica dei cattolici in Italia era ormai il simulacro di un mondo al tramonto mentre i loro coetanei cattolici democratici europei non avevano alcun problema a militare nei partiti di centrosinistra nell’ambito di un bipolarismo maturo. Questo spirito di emulazione fu una spinta ulteriore a superare l’arretratezza del quadro italiano ancora schiacciato e bloccato da una sinistra ancora maggioritariamente comunista e da una unità elettorale dei cattolici ancora forzata dalle gerarchie ecclesiastiche ma ormai storicamente esausta.

Nonostante le resistenze diffuse, il comitato promotore andò avanti sotto la leadership di Mario Segni e con il sostegno di Pannella e dei radicali che misero a disposizione la loro expertise referendaria. Al gruppo dei promotori si aggiunsero diversi esponenti della sinistra democristiana, della sinistra postcomunista e della destra liberale.

8- Gli effetti della vittoria del ’91

Il referendum elettorale del 1991 appariva limitato a un elemento di dettaglio come il passaggio dalla preferenza multipla a quella unica, con l’eliminazione delle preferenze multiple e della loro espressione mediante apposizione sulla scheda di numeri al posto dei nomi, ma il suo effetto fu travolgente. Il quesito raccolse anche l’onda dell’impegno antimafia in Sicilia e nel Sud, perché in quel modo si riteneva di spezzare la collusione elettorale tra i partiti e i clan a livello locale. Sul piano nazionale, il referendum del 1991 riuscì a minare il terreno sui cui si poggiava il governo di pentapartito superando l’ostilità del Caf (Craxi-Andreotti-Forlani), il sistema di potere che aveva ingessato la fase finale del sistema dei partiti della Prima Repubblica. Anche per questi motivi, il Partito democratico della sinistra, nato proprio nel ’91 sulle ceneri del Pci, capì la necessità di schierarsi su quel fronte. Il merito di questa scelta va riconosciuta ad Achille Occhetto e a Claudio Petruccioli: finalmente, il soggetto che originava dalla storia del movimento comunista riusciva a cogliere l’appuntamento con la storia. D’altra parte, per completare il quadro, va ricordato che il 1989, con le rivolte cinesi di piazza Tienanmen e, soprattutto, la caduta del Muro di Berlino, aveva creato le condizioni per il crollo definitivo e irreparabile dell’Unione sovietica e del blocco comunista. Il nuovo ordine mondiale travolse anche il precario equilibrio sul quale si era retta la Prima Repubblica, creando le condizioni per le inchieste della magistratura. E nel momento in cui perde senso la sopravvivenza del partito comunista in Italia, specularmente si esaurisce anche il ruolo di diga democratica svolto dalla Dc.

Il referendum – tanto modesto nel contenuto, quanto potente nell’impatto – diventa così lo strumento attraverso il quale i cittadini sembrano sancire la fine di quel sistema politico e, contemporaneamente, impone un diverso equilibrio nei rapporti tra elettori, partiti e istituzioni. Comincia allora una trasformazione profonda del sistema istituzionale italiano a partire dalla sue fondamenta. La vittoria del’91 apre la strada a un’altra batteria di quesiti che vanno nella direzione di un sistema elettorale maggioritario. Così, il 1993 segna un nuovo passo in avanti verso una democrazia matura, basata sull’alternanza bipolare e sulla scelta del premier e del programma di governo. Ne derivò una ristrutturazione forte del sistema dei partiti che richiedeva due soggetti a vocazione maggioritaria – o, quantomeno, due coalizioni – in competizione tra loro. Com’è noto, questo esito non fu così scontato. Da una parte, il partito-azienda di Berlusconi riuscì a cementare forze contraddittorie come la Lega e Alleanza nazionale. Dall’altro, le coalizioni progressiste soggette a diverse convulsioni impiegarono almeno 15 anni prima di fondare finalmente, con un ritardo sciagurato, quel partito democratico di cui i referendari ‘di centrosinistra’ avevano vagheggiato l’esistenza tra la fine degli anni ’80 e l’inizio dei ’90.

La legge del ’93 per l’elezione diretta dei sindaci, approvata per prevenire un altro referendum, rappresenta ancora oggi una iniziativa di successo che ha ampliato il potere dei cittadini sulle amministrazioni comunali e ha garantito la stabilità degli esecutivi municipali. A questo risultato bisogna aggiungere la doppia riforma per le Regioni, prima elettorale e poi costituzionale, nel 1995 e nel 1999. Riforme forse non del tutto conseguenti come quella dei sindaci e tuttavia capaci di garantire, anche in questo caso, il rafforzamento dei vertici degli esecutivi regionali.

9 – La transizione incompiuta

Il ciclo riformista subisce purtroppo una pesante battuta d’arresto nel 1999 con il mancato raggiungimento del quorum nel referendum che avrebbe potuto abrogare la quota proporzionale presente nel cosiddetto Mattarellum. L’idea era quella di procedere verso un sistema coerentemente maggioritario, molto simile a quello anglosassone. Da quel momento, riemergono le spinte conservatrici dei partiti che via via prendono vigore fino alla svolta del Porcellum con il quale, in pratica, fa di nuovo capolino la logica proporzionalistica rafforzata dalle liste bloccate: una misura perfetta per ridare alle segreterie dei partiti il potere di selezionare i candidati, a scapito del ruolo degli elettori. Più in generale, sono gli anni in cui il sistema politico avrebbe potuto completare quella transizione avviata il 9 giugno del 1991, ma i partiti preferirono tirare i remi in barca, deludendo quelle aspettative di rinnovamento che gli italiani avevano sospinto e direttamente incarnato con la loro adesione entusiastica allo schema della democrazia bipolare e decidente. Viceversa, questa odiosa resistenza del sistema dei partiti unita alla altrettanto odiosa gestione del potere da parte dell’ultimo governo Berlusconi, tanto spregiudicata quanto dannosa per le sorti del paese, diedero il via a una nuova virulenta esplosione del populismo. La preziosa opera emergenziale del governo Monti non solo non frenò questa deriva, ma ne divenne anzi la giustificazione succedanea.

L’ultimo decennio della politica italiana (dal 2011 al 2021) è così caratterizzato, da due tendenze regressive.

Sul piano del sistema dei partiti, si afferma un tripolarismo perverso che vede protagonista il Movimento Cinque Stelle. I grillini non a caso sono portatori di una proposta di riforma in senso proporzionale del sistema elettorale: nulla di strano essendo il movimento il portatore di una prospettiva palingenetica, antipolitica, organicistica e di rifiuto della modernità che affonda le sue radici nelle pulsioni illiberali delle culture politiche italiane (non escluse quelle cattolica e comunista). Il M5s diventa il perno di una regressione di sistema che, con la partecipazione di molti intellettuali sedicenti progressisti e con la complicità delle istanze conservatrici di buona parte delle classi dirigenti italiane, getta discredito su qualsiasi intento riformatore, percepito e rilanciato come un tentativo di ingannare gli elettori o di minare la basi della costituzione repubblicana. È il caso della riforma del 2016: nata sull’onda di una adesione diffusa dei cittadini ai singoli punti della riforma, si trasforma nell’occasione di un plebiscito contro il presidente del consiglio in carica Matteo Renzi.

Sul piano del sistema istituzionale, occorre segnalare che nel corso del decennio i presidenti del consiglio non sono più selezionati alla luce di una sana dinamica elettorale basata sul bipolarismo virtuoso e sulla logica dell’alternanza. Viceversa sono spesso il frutto di strappi e convulsioni di un sistema disordinato e disfunzionale nel quale le prerogative del Presidente della Repubblica devono espandersi fino al massimo delle possibilità per fronteggiare le carenze del sistema e la paralisi dei partiti.

10 – Un Pnrr delle istituzioni?

Ce n’è abbastanza per suggerire a tutti i protagonisti in campo di approfittare della coperta del governo Draghi, forte di un’amplissima maggioranza parlamentare, per iniziare a collaborare per il bene del paese e di riaprire il dossier delle riforme (elettorale e istituzionali). La transizione dalla Repubblica dei partiti alla Repubblica dei cittadini – per usare la celebre espressione di Pietro Scoppola – non si è ancora conclusa, ma non è impossibile riprendere quel tortuoso sentiero. Non è questa la sede per entrare nel dettaglio delle varie opzioni, ma qualcuno parla giustamente della necessità di un Pnrr anche per le nostre istituzioni. Il richiamo allo spirito del 9 giugno 1991 può quindi aiutare: non per suggerire soluzioni tecniche, bensì per dare rilievo primario al ruolo del cittadino come arbitro nella scelta dei governi. Ecco perché ricordare il successo di una grande iniziativa liberale e riformista come quella dei referendum elettorali dei primi anni ’90 può essere utile per segnare il cammino che ancora serve al paese.

* Il contributo raccoglie le osservazioni e i suggerimenti di Giorgio Armillei e Stefano Ceccanti