Pnrr e Mezzogiorno: se il trasporto aereo resta ai margini - Fondazione PER
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Pnrr e Mezzogiorno: se il trasporto aereo resta ai margini

di Mario Sebastiani

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza non dedica soverchia attenzione allo sviluppo del trasporto aereo, limitandosi a indicare obiettivi trasversali, quali l’integrazione della catena logistica, anche attraverso il potenziamento dell’accessibilità terrestre degli scali,  la digitalizzazione del controllo del traffico e delle operazioni aeroportuali, la riduzione dell’impatto ambientale, sia lato terra che lato aria.

 

Il trasporto aereo ai margini

Si tratta di obiettivi più che condivisibili, parte dei quali realizzabili ben oltre il 2026 e che richiederanno imponenti investimenti a cui il Piano dedica ben poca attenzione: si pensi alla transizione verso combustibili avio di nuova generazione e alla conseguente necessità di rinnovo delle flotte.

Nessun accenno al problema della scarsità di capacità aeroportuale: certo, materia di non stretta attualità dato il crollo del traffico a causa della crisi pandemica,  ma che in prospettiva di medio/lungo periodo è destinata a ripresentarsi, così come più volte segnalato da Eurocontrol,  dalla Commissione europea e dall’Enac.    

Anche di riforme, in particolare di quelle concorrenziali, non vi è traccia riguardo al settore aereo, né se ne trovano nel d.d.l. relativo alla legge annuale della concorrenza, oggi all’esame delle commissioni parlamentari.       

In concreto l’intervento core nel settore (per le meno quello di cui più si è parlato), collaterale ma esterno al PNRR, è l’operazione Alitalia-ITA con il corposo, ennesimo finanziamento pubblico, che tuttavia – per come è concepita –  assomiglia assai più a un intervento conservativo che a uno di effettivo rilancio al servizio del “sistema-Paese”. Temo che al massimo ITA potrà essere comprimaria di qualcuno che però difficilmente ne farà le veci nell’interesse, appunto, del Paese, se questo interesse consiste nell’avere accessibilità diretta ai centri dell’economia mondiale.

Insomma,  si è trattato di una misura contraria allo spirito pro-concorrenziale del PNRR e inefficace rispetto ai suoi obiettivi, posto che quello della sostenibilità sociale non dovrebbe concretizzarsi nella salvaguardia a tutti i costi di lavoratori sul medesimo posto di lavoro.

 

Domanda e offerta nel settore aereo

Arrivati a questo punto sarebbe forse stato preferibile farsi una ragione che la strategicità di un’adeguata offerta di collegamenti aerei può anche non identificarsi con il mantenimento in vita di un vettore «di bandiera».

Infatti è acclarato che in questo settore la domanda crea la propria offerta, almeno sul breve/medio raggio, come dimostra il fatto che la quota di mercato in Italia delle compagnie low cost + è passata dal 3% del 2002 al 51% del 2019. Nel Quaderno 2021 della Fondazione PER scrivevo della bassa connettività degli aeroporti del Mezzogiorno,  intesa come tempo necessario per raggiungere l’insieme degli Stati europei aggregati in termini di PIL. Ciononostante, se si guarda al decennio 2009-2019, la maggiore crescita del trasporto passeggeri è avvenuta negli aeroporti delle Isole (+43.1%) e del Sud Italia (+73.6%), contro il 40,23% del Nord e il 23,60% del Centro. Ciò che dimostra la funzione del trasporto aereo di fornire accessibilità, anche se indiretta, a territori altrimenti periferici e caratterizzati dalla sostanziale assenza di mezzi di trasporto sostitutivi e la sua essenzialità per sostenere lo sviluppo del turismo nelle medesime aree.  Ebbene, non è stata certo Alitalia ad alimentare questi sviluppi, tanto meno nel Mezzogiorno dove il 64% dei passeggeri ha utilizzato voli low cost nel 2019. 

Diverso è il discorso relativo al lungo raggio,  servito da compagnie aeree che necessitano di una forte massa critica di mezzi, con conseguente concentrazione su hub aeroportuali largamente intersostituibili.   Ma anche in questo mercato la domanda può creare l’offerta, se accompagnata da opportune policies.

Ebbene, ora si pretende di risuscitare l’Alitalia con un’ulteriore cura dimagrante, che l’ha condotta a disporre di una cinquantina di arei. Per farne cosa? Per metterla in competizione sul mercato italiano ed europeo con le compagnie low cost senza averne i costi? O sul mercato intercontinentale con i full carrier, come sembra l’intendimento del governo, motivato dalla strategicità di disporre di una adeguata offerta di collegamenti intercontinentali diretti, senza disporre di una rete di alimentazione degli hub nazionali? Per di più, con il crescendo di perdite che, causa pandemia, tutte le compagnie (anche quelle sane) mettono in conto per i prossimi anni? Siamo certi che la dichiarata strategicità di Alitalia non sia, in concreto,  quella di sempre, di consenso politico-sociale immediato?  Mi costa riconoscerlo riconoscerlo dopo che per anni ho sostenuto l’importanza per l’economia italiana di avere un vettore radicato sul territorio che possa assicurare collegamenti diretti con il resto del mondo,  senza costringere persone e mezzi a transitare per altri aeroporti europei o medio orientali.      

Nuovi orizzonti dopo la scomparsa di Alitalia

Una volta preso atto che non vi è più un campione nazionale efficacemente difendibile – difendibile nell’interesse generale della connettività – «tanto vale» andare avanti sulla via della liberalizzazione.  Quanto meno rifletterci su, anche in coerenza con il ruolo centrale che nel PNRR è affidato alla promozione della concorrenza (in generale). 

Il regime di open skies con USA e Canada e l’allentamento dei vincoli sugli accordi bilaterali di traffico hanno dato i loro frutti; d’altra parte il principio di reciprocità non possiamo più permettercelo. Lo abbiamo visto (il passato prossimo è dovuto all’attuale situazione di crisi) a Fiumicino dove operano i tre principali player statunitensi, a cui si è aggiunta Norwegian e, sul Canada, altri due vettori; idem per Venezia sulla direttrice nord americana. Lo vediamo a Malpensa il cui traffico con l’estremo oriente è cresciuto considerevolmente via Air China e con gli USA via Air Italy (che purtroppo ora è finita come sappiamo).

Vi sarebbe stato dunque da interrogarsi (qui, con la rimessa in pista di Alitalia/ITA è d’obbligo il condizionale passato) se non fosse giunto il tempo di sperimentare, a seconda della nazionalità dei vettori, accordi di traffico di V o di VII libertà sulle direttrici nord Europa e Africa centro– meridionale (ad esempio collegamenti fra Londra e il Sud Africa via Malpensa o Roma) e altri fra la costa est del nord America e l’estremo oriente con stop in aeroporti italiani, ecc., magari supportati da incentivi di marketing da parte dei gestori aeroportuali.

Vi si sarebbero opposti irriducibili conflitti di interesse, diversi dalla pervicace difesa del campione nazionale? Non potrebbe essere una prospettiva interessante, ad esempio, per British Airways o per Lufthansa, e per South African Airways, riempire gli aerei anche con passeggeri e merci imbarcati o sbarcati in Italia? idem per Delta e Air China?

Si obietterà che questa via è prematura o tardiva.  Propendo a ritenere che, purtroppo, sia impervia per entrambe le ragioni: che sia prematura, come sempre sono da noi iniziative dirette a contrastare interessi consolidati; e che sia tardiva poiché si eccepirebbe che porrebbe la pietra tombale sulle “nascenti prospettive” delle nuova Alitalia. Al riguardo non posso che esprimere una dissenting opinion,  posto che la liberalizzazione dei diritti di V libertà avrebbe potuto offrire al Governo italiano la forza contrattuale per far rientrare ITA nell’alveo delle grandi alleanze euro-americane e, forse, per attribuirle al loro interno un peso che in realtà nemmeno la “grande” Alitalia ha mai avuto finora.

Sotto il profilo degli interventi “materiali” previsti dal PNRR e di interesse del settore dei trasporti at large  va detto (è banale dirlo) che meglio sarebbe stato se la loro selezione fosse stata sorretta da un nuovo Piano generale dei trasporti. Tuttavia il meglio è nemico del bene e l’opportunità offerta dal NGEU  andava colta al volo raccogliendo i progetti che già esistevano, (non sempre) belli e più o meno pronti nei cassetti. Resta il problema di dare a essi unitarietà in una logica di rete e implementarli guardando alla sostituibilità e alla integrazione modale: insomma traguardando l’obiettivo della “mobility as a service”,  per utilizzare un termine oggi tanto abusato da provocare un qualche senso di tedio.   

D’altra parte, pur se si riusciranno a realizzare gli investimenti e gli altri interventi previsti dal PNRR,  il patto firmato con l’Unione  non si concluderà con il 2026, posto che questo delinea un processo realizzativo e riformatore a 360 gradi che richiederà di essere implementato nel tempo ben oltre quella scadenza.    

 

Gli obiettivi primari del Next Generation Eu

Fra gli obiettivi primari del NGEU e del PNRR è la transizione ecologica della quale quest’ultimo  poco tratta  riguardo al settore aereo.

Gli attori di esso stanno facendo notevoli sforzi per decarbonizzare le operazioni che sono sotto il loro diretto controllo.  Il processo richiede tuttavia elevati investimenti  di incerto ritorno economico e comunque a redditività differita:  è il caso dell’isolamento termico degli edifici aeroportuali,  dell’uso di veicoli elettrici di servizio,  le rinnovo delle flotte, ecc.

La domanda che non riceve risposta dal PNRR è chi paga il conto, come ripartire gli oneri all’interno dell’”ecosistema” aereo: lo Stato, i gestori aeroportuali, i prestatori di servizi a terra, le compagnie aeree,  gli utenti finali.

Seguendo i correnti criteri di internalizzazione dei costi esterni e il principio “polluter pays”,  gli aeroporti dovrebbero fare passing on dei costi sulle compagnie aeree e queste, unitamente ai propri costi esterni trasferirli a loro volta sui passeggeri e i clienti di logistica.  Al tempo stesso i diritti aeroportuali potrebbero essere differenziati in funzione delle emissioni e dell’inquinamento acustico delle flotte.   

Tuttavia il grado di libertà dei gestori aeroportuali dipende largamente da  legislazioni non uniformi a seconda dei paesi. A questo riguardo la revisione della direttiva europea del 2009 sui diritti aeroportuali e di quella del 1996 sui servizi a terra potrebbero meglio e più uniformemente disciplinare le politiche di incentivazione verso operazioni più green.

D’altro canto sarebbe difficile per le compagnie aeree trasferire sugli utenti finali i sovracosti derivanti dall’aumento dei diritti aeroportuali e dal rinnovo delle flotte.   Sarebbe preferibile, anche sotto il profilo del diritto della concorrenza, che il supporto pubblico fosse utilizzato per abbassare i diritti aeroportuali anziché sostenere direttamente le compagnie aeree,  tenuto conto che la seconda opzione accenderebbe la miccia della competizione fra Stati sugli aiuti  alle proprie compagnie di “bandiera”, a tutto danno della concorrenza.  Gli aeroporti minori e quelli insulari potrebbe richiedere  finanziamenti pubblici per la transizione green, sì da accelerare gli investimenti e la riduzione delle emissioni.

Non è tuttora chiaro se e in che misura le risorse rese disponibili dal NGEU possano essere utilizzate per supportare lo sviluppo e la transizione eco-digitale del trasporto aereo.  Inoltre l’Unione europea ha (opportunamente) stabilito che tali fondi entrino nella titolarità degli Stati membri sì da essere assoggettati alla disciplina sugli aiuti di Stato.   Resta quindi incerto se la sfida che il comparto aereo dovrà affrontare nei prossimi anni potrà beneficiare di un approccio flessibile in materia di aiuti di Stato.  Insomma, non resta che attendere le nuove lineeg guida sugli aiuti di Stato, annunciate per  primavera.

 

Una nuova mobilità aerea che guardi al Sud

In un paper del 2021 Paolo Costa invitava a concentrarsi su infrastrutture capaci di aiutare la manifattura esportatrice italiana a connettersi meglio ai suoi nuovi mercati, interni ed internazionali – “Obiettivo strategico per una economia condannata alle esportazioni come l’Italia”.  Un contesto caratterizzato da “un lento ma inesorabile spostamento degli interessi dei produttori italiani dai mercati europei a quelli extra europei e da una globalizzazione a mosaico, caratterizzata da tessere regionali più connesse al loro interno che tra loro, attorno alle quali si sta disegnando una nuova geografia dei mercati che domanda una nuova geografia dei flussi di merci”, fatta “di  tessere “regionali” (all’Italia interesserà sempre di più la “regione” mediterranea) a maggior connessione interna , ma non per questo separate tra loro”.

Va detto che si intravvedono alcuni promettenti follow-up al PNRR riguardo al settore aereo, con potenziali ricadute che lo travalicano.  Il riferimento è qui alle già citate Linee guida dell’Enac per l’aggiornamento del Piano nazionale degli aeroporti, che intendono porre rimedio a quelli giudicati come i principali limiti del Piano degli aeroporti del 2015. Fra questi: la scarsa integrazione tra le diverse modalità di trasporto e l’assenza di una regia unica per lo sviluppo dei programmi dei diversi gestori delle componenti trasportistiche  (strade, ferrovie, porti); la mancanza di un’analisi critica integrata delle singole capacità aeroportuali, in grado di stimare le potenzialità non ancora espresse dal sistema e capace di valutare al contempo tra le possibili opzioni di sviluppo per le comunità locali;  l’individuazione di bacini di traffico poco rappresentativi e la scarsa valenza attribuita alle reti aeroportuali su base territoriale e regionale;  il mancato indirizzo per lo sviluppo del cargo aereo, degli aeroporti minori e di quelli di aviazione generale, aprendo anche all’utilizzo di velivoli ultraleggeri avanzati.

Queste linee di indirizzo potranno avere impatto significativo nel raggiungimento degli obiettivi dianzi menzionati e nella valorizzazione –  anche – del trasporto aereo nel Mezzogiorno, a condizione che questo sia a servizio di (e conseguenza di) uno sviluppo produttivo basato sui settori in prospettiva trainanti e che sia realizzato nella logica di rete richiamata dall’Enac.

Al Piano aeroporti si accompagnerà il Piano Strategico Nazionale 2021-2030 per la Mobilità Aerea Avanzata, entrambi in fase di completamento,  elaborato dall’Enac di concerto con il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e il Ministero per l’innovazione e la transizione digitale. 

La rapida diffusione delle nuove tecnologie, incide infatti in modo significativo anche sul settore della mobilità urbana dei beni e delle persone, potenzialmente avviando una riconciliazione tra trasporto aereo e tutela dell’ambiente. Ad avviso dell’Ente “Questo stravolgimento epocale porterà alla graduale implementazione di nuovi modelli integrati e intermodali di mobilità intelligente, sia aerea che terrestre, tali da sviluppare soluzioni innovative ed ecosostenibili (come ad esempio l’advanced air mobility e l’aerospazio) su cui si baseranno nuovi scenari di business per la realizzazione della mobilità come servizio e saranno elementi naturali nella quotidianità delle nuove generazioni”.

Non mancano al Mezzogiorno le risorse, considerato che – fra PNRR,  React-EU, Fondi strutturali 2021-27, Fondo per lo sviluppo e la coesione al 2030 e Just transition Fund – potrà contare in questo decennio su oltre 200 miliardi di euro.   La domanda chiave è però se vi sarà la capacità di spendere e di realizzare le opere. Infatti, secondo la Banca d’Italia, la realizzazione delle opere richiede in media quasi un anno in più al Sud che al Centro-Nord. Inoltre, le regioni meridionali hanno i tassi più elevati di inutilizzo dei fondi europei e di opere incompiute.

Il rischio è dunque che, perdurando questa situazione, anziché ridursi i divari territoriali possano vieppiù accentuarsi. Per questo è per il Mezzogiorno tanto più vitale che siano realizzate le riforme di accompagnamento del PNRR:  dalla governance al potenziamento della pubblica amministrazione.   

   

        

Mario Sebastiani
sebastiani@per.it

Insegna Antitrust e regolazione dei mercati nell’Università di Roma ‘Tor Vergata  La sua produzione scientifica si è incentrata prevalentemente sulla storia del pensiero economico, prima, e successivamente su tematiche relative al diritto e all’economia della concorrenza e della regolazione dei mercati delle utilities.

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