13 Mar Rifondare i pilastri istituzionali della Politica agricola comune

di Mario Campli e Alfonso Pascale

L’Unione Europea (UE) appare sempre più inadeguata a realizzare gli obiettivi che dichiara di voler perseguire. Di tale inadeguatezza sono consapevoli le stesse istituzioni europee che hanno manifestato la necessità di svolgere una “conferenza sul futuro dell’UE” per «raccogliere le sfide interne ed esterne che l’Europa si trova ad affrontare, come pure le nuove sfide sociali e transnazionali che non erano state del tutto previste al momento dell’adozione del Trattato di Lisbona» e per dar vita a «processi di riforma in molteplici settori della governance»[1]. Anche la recente iniziativa lanciata dalla Commissione Europea e finalizzata a fronteggiare il cambiamento climatico difficilmente potrà essere realizzata senza una riforma dell’assetto unionale. Per essere efficiente e utile ai cittadini europei, l’UE deve diventare un’organizzazione distinta dagli stati che la costituiscono, dotata di una sua legittimità sovranazionale, operante attraverso istituzioni indipendenti da quegli stati (che tuttavia ne fanno parte con i loro rappresentanti), quindi sottoposte a controllo democratico.

Un’unione sovranazionale non può gestire politiche concepite come un derivato delle esigenze nazionali, ma occorre distinguere le politiche che hanno una natura sovra-statale da quelle che hanno una dimensione nazionale (e che debbono essere lasciate alla sovranità democratica degli stati membri). L’unione sovranazionale non deve fare tutto, diventando una sorta di quasi-stato. L’esperienza dimostra che il confine tra politiche nazionali e sovranazionali non è sufficientemente protetto dal principio di sussidiarietà. Occorre rafforzarlo con un baluardo costituzionale. Il confronto in corso sul bilancio pluriennale mette in luce una contraddizione insanabile: da una parte, si esprime l’esigenza di far gestire all’UE una serie di politiche ritenute strategiche nello scenario globale, mentre, dall’altra, non si è disponibili a definire le risorse indispensabili che l’Unione dovrebbe acquisire direttamente, con l’imposizione fiscale, per garantire la propria autonomia istituzionale.

Da tempo la Politica Agricola Comune (PAC) si trova al centro di uno scontro tra Paesi che vorrebbero ridurre le risorse ad essa destinate dal bilancio e Paesi che non sono disposti a effettuare un taglio a tale spesa. E anche questa volta, in occasione della riunione del Consiglio Europeo sul bilancio 2021-2027, il Ceja (Consiglio europeo dei giovani agricoltori) insieme ai produttori e allevatori di Vallonia e Fiandre, con il sostegno del Copa-Cogeca (l’organizzazione degli agricoltori e delle loro cooperative nell’Ue), ha manifestato a Rotonda Schuman per protestare contro la riduzione della spesa agricola.

Ma in realtà il conflitto che emerge ogni volta che si discute il bilancio pluriennale dell’UE nasconde un problema ben più complesso: l’agricoltura è da considerare una materia di esclusiva competenza dell’Unione oppure occorre procedere ad uno “sdoppiamento” di tale materia per individuare le azioni che necessariamente devono essere svolte dall’Unione e quelle che devono tornare ad essere di competenza esclusiva degli stati nazionali? E la soluzione di tale problema implica che a monte si compia finalmente una scelta sull’assetto istituzionale dell’UE: superare quello attuale di tipo confederale e intergovernativo e istituire un’unione sovranazionale con competenze ben definite e che non interferiscano con quelle degli stati nazionali.

Se si dovesse consolidare la visione dell’UE come una confederazione intergovernativa, allora il nostro Paese (e con esso gli altri Paesi del sud, compresa la Francia) sarebbe costretto a vivere in una condizione di permanente soggezione, con un malessere destinato a generare periodiche spinte sovraniste e nazionaliste, così come sta accadendo da alcuni anni. Se invece si affermerà la visione dell’UE come un’unione sovranazionale con caratteristiche federali (cioè, con competenze e poteri limitati e distinti), allora il nostro Paese avrebbe un più ampio margine di azione, ma anche una più alta responsabilità verso le proprie scelte. Per questo la battaglia degli agricoltori europei per conservare lo status quo finanziario del bilancio europeo fa il gioco dei Paesi del gruppo di Visegrad che considerano l’UE come una istituzione à la carte, da cui prendere opportunità e risorse senza rispettare i principi e i valori dello stato di diritto e della democrazia rappresentativa, sanciti nel Trattato sull’UE (TUE), contribuendo a tenere bloccato il processo di integrazione europea.

Il Green Deal

Un recente documento dell’UE si è imposto all’attenzione dell’opinione pubblica mondiale perché in sintonia con un comune sentire che cresce sempre più sul pianeta: tale testo pone, infatti, le basi per affrontare i problemi legati al clima e all’ambiente[2]. Ambisce a lanciare una strategia di ampio respiro, denominata Green Deal che riguarderà tutti i settori dell’economia, in particolare i trasporti, l’energia, l’agricoltura, l’edilizia, le TIC e, nell’ambito del settore industriale, l’acciaio, il cemento, i prodotti tessili e le sostanze chimiche. Si tratta di una strategia di crescita che vuole trasformare l’economia dell’Ue in un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva. L’obiettivo dichiarato è di non generare più, entro il 2050, emissioni nette di gas a effetto serra, dissociando in tal modo la crescita economica dall’uso delle risorse.

La strategia della Commissione si colloca nel contesto globale dell’inevitabile transizione del sistema produttivo verso una maggiore sostenibilità economica, sociale e ambientale. Lo spostamento verso investimenti “verdi”, la finanza “responsabile e sostenibile”, il consumo più rispettoso dell’ambiente sta già avvenendo e fa bene ai conti economici. Come mostrato dall’Istat nel Rapporto annuale 2019, tantissime imprese stanno adottando pratiche di sostenibilità, anche sociale, con significativi guadagni in termini di produttività, fino al 15% per le grandissime imprese. La vera domanda da porsi, quindi, non è se si tratta di una moda (chiaramente non lo è) e se questa tendenza proseguirà anche in futuro (ovviamente sì), ma a quale velocità essa procederà e se siamo o meno alle soglie di una nuova fase del capitalismo, nella quale verrà “mandata in soffitta” l’impostazione che si è affermata a partire dalla svolta reaganiana e thatcheriana dei primi anni ottanta del secolo scorso.

Si tratta di una transizione che comporta un cambio di paradigma nelle analisi, nelle politiche e nelle azioni innovative delle imprese e dei sistemi territoriali. Un paradigma del tutto nuovo che pone al centro lo sviluppo sostenibile e il modello di economia circolare. E diventa guida nel trasformare i rischi in opportunità, definendo scenari di resilienza in un orizzonte di lungo periodo.

Per tradurre in atti legislativi il Green Deal europeo, la Commissione presenterà nella primavera 2020 la prima “legge europea sul clima”, la strategia sulla biodiversità per il 2030, la nuova strategia industriale e il piano d’azione sull’economia circolare, oltre che la strategia “dal produttore al consumatore” per una politica alimentare sostenibile. Non sarà facile per l’UE legiferare in tale materia. Il tema della lotta ai cambiamenti climatici è inserito nell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), come un aspetto della politica ambientale. In particolare, è riferito alla politica che riguarda la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale. La politica ambientale è una competenza concorrente dell’Unione e degli stati membri. Per rendere efficace l’azione dell’Ue sarebbe necessario un emendamento al TUE di questo tenore: «L’Unione persegue una politica unionale sovrana, per contrastare i cambiamenti climatici, a tal fine promuove e instaura direttamente trattative e accordi internazionali e planetari». Ci sono, dunque, sovrapposizioni di competenze tra il livello unionale e quello dei Paesi membri in materia ambientale, la materia “lotta al cambiamento climatico” è assente nei Trattati e c’è un intreccio tra la materia “ambiente” e quella “agricoltura” che rende complesso il processo legislativo sul Green Deal.

Diversi studi hanno dimostrato che l’agricoltura contribuisce all’erosione di biodiversità e di servizi ecosistemici, nonché ai cambiamenti climatici[3]. Molte delle pratiche agricole tradizionali che, nel corso del tempo, hanno rappresentato un sostegno per la biodiversità e la fornitura di molti servizi ecosistemici, sono state nel corso degli anni abbandonate o sostituite da sistemi agricoli intensivi e non sostenibili. La PAC favorisce in larga misura pratiche agricole dannose che contribuiscono alla perdita di biodiversità, al cambiamento climatico, all’erosione del suolo e al degrado ambientale. Alcuni strumenti introdotti recentemente per contrastare questi effetti deleteri sono purtroppo insufficienti[4], così come è inefficiente ed inefficace il modo in cui la PAC affronta le sfide sociali ed economiche delle comunità rurali[5]. Gli agricoltori europei hanno, dunque, tutto l’interesse a farsi alfieri della lotta al cambiamento climatico come terreno nuovo della competitività globale tra modelli produttivi e tecnologici per conseguire lo sviluppo sostenibile. Si tratta di mettersi alla testa degli investitori “verdi” europei e giocare la propria partita coi ritrovati della nuova rivoluzione tecnologico-scientifica: con l’agricoltura di precisione, quella dei robot, dei droni, del digitale, della blockchain, della chimica pulita, delle nuove biotecnologie: transgenesi, cisgenesi, intragenesi, ZFN, Talen, CRISPR, Prime Editing, ecc.

La proposta di riforma della Commissione europea per una PAC post 2020[6] non è all’altezza delle sfide globali che l’Agenda Onu 2030 per lo sviluppo sostenibile, tra cui anche quello di combattere la povertà e la fame. In riferimento al settore primario dell’economia si segnala quale finalità strategica quella di «promuovere una bioeconomia sostenibile, diversificare l’agricoltura, l’allevamento degli animali, l’acquacoltura e la produzione forestale, aumentare ulteriormente la produttività adattandosi al contempo ai cambiamenti climatici stessi, preservare e ripristinare gli ecosistemi e garantire l’uso e la gestione sostenibili della terra naturale e delle risorse acquatiche e marine» (Onu, 2015)[7].

Queste sfide globali che l’umanità è chiamata ad affrontare richiedono, pertanto, una configurazione giuridica della “sostenibilità” e dell’”agricoltura sostenibile” intese come una nuova frontiera tecnologica per affermare modelli produttivi moderni. Anche tale esigenza preme per giungere quanto prima a una ridefinizione chiara e distinta della sovranità unionale e delle sovranità nazionali sulle materie “ambiente” e “agricoltura”. Si tratta di materie di primaria importanza nel contesto globale da affrontare nel nuovo paradigma dello sviluppo. Ma la mancata revisione dei pilastri costituzionali su cui si reggono le istituzioni e le politiche dell’UE rispetto al nuovo scenario mondiale, ha di fatto bloccato il processo di integrazione europea e ha reso inefficace l’azione complessiva dell’Unione.

Idee per una riforma istituzionale dell’UE

Se l’Unione vuole uscire dalla condizione di stallo in cui si trova deve necessariamente raccogliere la sfida di una riforma istituzionale. C’è innanzitutto da affrontare la “questione democratica” di questa Unione, altrimenti non sarà possibile proseguire nell’integrazione, il cui blocco sta mettendo a rischio anche le realizzazioni raggiunte: compresa l’unione economica e monetaria[8]. Bisogna avere un Parlamento dell’Unione composto di due Camere: quella dei Popoli e quella degli Stati. Un Parlamento che eserciti la funzione legislativa e di bilancio in modo esclusivo e che dia o revochi la fiducia al Governo dell’Unione. Dinanzi alle nuove e pressanti sfide globali, vanno ridefinite le due sovranità costitutive: quella unionale e quella nazionale. L’Unione deve poter agire liberamente. Per farlo, occorre riconoscere la piena autonomia alle due sovranità costitutive. Ciascuna di esse deve estrinsecarsi nelle specifiche competenze e attribuzioni, senza interferenze e condizionamenti reciproci. L’Unione va dotata di un bilancio autonomo e non derivato; fondato su risorse proprie, attraverso una fiscalità diretta. La quale deve diventare uno dei fondamenti della cittadinanza europea. L’Unione deve assumere il principio dell’integrazione differenziata. I confini esterni dell’Unione devono diventare un “bene comune europeo”, da configurare e proteggere a livello unionale. La politica demografica, entro cui realizzare una coerente politica delle migrazioni, deve essere perseguita a livello unionale. Anche la lotta ai cambiamenti climatici – come abbiamo visto – deve diventare una politica unionale. Infine, occorre attribuire al Parlamento la cura, la salvaguardia e la difesa dei principi di democrazia e dello stato di diritto negli stati membri e in tutte le articolazioni unionali. Per esercitare tale attribuzione il Parlamento deve poter procedere di propria iniziativa a contrastare rischi evidenti di violazione grave, definendo ed erogando le relative sanzioni e controllandone l’esecuzione.

Per introdurre nei Trattati queste modifiche, non ci si può affidare ad una conferenza interistituzionale, ma è necessario che il Parlamento apra il “Semestre Europeo Costituente” e applichi l’articolo 48 del TUE: si tratta di predisporre e approvare una decina di “emendamenti” da negoziare successivamente con gli Stati membri[9]. Il riconoscimento della piena autonomia delle due sovranità (quella unionale e quella nazionale) e la piena e coerente legittimazione del principio dell’integrazione differenziata (al momento solo avviata e mai completata) richiedono necessariamente uno “sdoppiamento” delle competenze dell’Unione in determinate materie: l’agricoltura è una di queste. Vediamo perché.

Le competenze per la materia “agricoltura”

In base all’art. 3 del TFUE, l’unione doganale, le regole della concorrenza, la politica commerciale comune e la conclusione di accordi internazionali sono chiaramente individuate come competenze esclusive dell’Unione. Inoltre, l’art. 6 del TFUE indica la tutela e il miglioramento della salute umana tra gli interventi dell’UE intesi a sostenere, coordinare o completare le azioni degli stati membri. In materia di sicurezza degli alimenti, gli stati membri hanno, nel tempo, convenuto che fosse attribuita all’UE una serie di competenze che rispondono a due obiettivi ben specificati: 1) proteggere la salute umana e gli interessi dei consumatori; 2) favorire il corretto funzionamento del mercato unico europeo. Queste competenze devono rimanere interamente in capo all’UE? La valutazione di tale problema dovrebbe scaturire da una corretta interpretazione del principio di sussidiarietà. Dovrebbero, infatti, rimanere in capo all’Unione solo quelle politiche che effettivamente assicurano risultati migliori di quelli che si potrebbero conseguire a livello nazionale.

Poi c’è un altro aspetto da considerare. Il Trattato di Lisbona non contiene più l’elenco delle “politiche comuni” perché ha abrogato l’art. 3 del Trattato sulla Comunità Europea (TCE). Nel formulare l’attuale art. 38 del TFUE (ex art. 32 del TCE), vi inserisce un nuovo primo comma al paragrafo 1, proclamando che “l’Unione definisce e attua una politica comune dell’agricoltura”. Il suddetto articolo stabilisce anche che il mercato interno comprende l’agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli. Il funzionamento e lo sviluppo del mercato interno per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall’instaurazione di una PAC. L’art. 39 del TFUE (ex art. 33 del TCE) definisce le finalità della PAC. L’art. 40 del TFUE (ex art. 34 del TCE) prevede la creazione di un’organizzazione comune dei mercati agricoli, le sue forme e le misure per realizzare le finalità della PAC.

La formula del Trattato di Lisbona vuole dare forza e sostanza al principio di sussidiarietà, ridisegnando gli spazi di sovranità legislativa degli stati membri. Così si comprende il fatto che nella PAC vigente vengano assegnati agli stati compiti e poteri sempre più estesi, con l’effetto indiretto di una “ri-nazionalizzazione”. Di fatto, il diritto unionale dell’agricoltura inteso lato sensu e, perciò, comprensivo della cosiddetta food law, ha cambiato pelle ed è passato da diritto incentivante a diritto regolativo. In altre parole, il diritto agrario di fonte europea un tempo si caratterizzava soprattutto per il suo aspetto promozionale e per il ruolo di disciplina degli interventi finanziari sui mercati agricoli. Tale ruolo si giustificava anche per via del fatto che le debolezze strutturali del mercato agricolo rendevano indispensabile un minimo di protezionismo per consentire che la libertà di iniziativa si coniugasse con lo sviluppo equilibrato del sistema. Oggi, si sta verificando una progressiva rinuncia da parte delle istituzioni europee a intervenire direttamente con incentivi finanziari in molti comparti della produzione agricola, sicché l’unità istituzionale dell’Europa che si reggeva fortemente sul piano dell’incentivazione dei processi economici sta progressivamente cedendo spazio alle dimensioni locali di governo e alle scelte nazionali.

Finché l’intervento pubblico per il mercato dei prodotti agricoli consisteva nella regolazione e nel sostegno dei prezzi agricoli era pienamente giustificato che dovesse essere collocato a livello comunitario per non generare distorsioni alla concorrenza. Ma da quando il sostegno dei prezzi è stato abbandonato ed è stato sostituito da misure a carattere distributivo quali i “pagamenti diretti”: (a) non c’è più motivo che detti “pagamenti diretti” restino collocati nell’ambito della PAC (e del suo bilancio); (b) per evitare effetti distorsivi sulla concorrenza, le politiche nazionali di aiuto alle imprese agricole e rurali, come in tutti gli altri settori produttivi, vanno comunque finanziate dai bilanci nazionali e rese compatibili con la normativa sugli aiuti di Stato[10].

I pagamenti diretti: una tipologia critica di intervento agricolo

Se si esamina l’evoluzione della normativa riguardante i “pagamenti diretti” si può facilmente osservare il cambiamento in corso[11] . Ma prima vediamo alcuni dati per comprendere l’importanza di questa tipologia d’intervento: il bilancio della PAC per il periodo 2014-2020 rappresenta il 38% circa del bilancio generale dell’UE; l’importo totale della spesa PAC per il periodo di 7 anni è pari a 408,31 miliardi di euro; il primo pilastro, pari a 313 miliardi, rappresenta il 77% della spesa totale PAC; i pagamenti diretti, pari a 294 miliardi, rappresentano il 94% del primo pilastro. Nel 2018, solo agli agricoltori italiani sono stati erogati circa 2,9 miliardi di euro per i pagamenti diretti. Si tratta di 300 euro ad ettaro che si percepiscono solo perché si è proprietari di terra. A un agricoltore che nel 2018 possedeva 50 ettari di terra, si erogavano circa 15 mila euro all’anno che divisi per 12 mensilità ammontavano a poco più del “reddito di cittadinanza”, una misura assistenzialistica destinata in Italia ai disoccupati. Per lo stesso anno, allo sviluppo rurale (cioè agli investimenti in ricerca, innovazione, ecc.) sono stati riservati solo 1,27 miliardi di euro.

La citata relazione del Comitato Economico Sociale Europeo è molto articolata perché esamina le decisioni prese dagli stati membri nell’ambito delle settanta aree di intervento attribuite alla loro discrezionalità. Nella originaria proposta legislativa della Commissione gli ambiti in cui gli stati membri avevano piena autonomia decisionale erano venti. Il Regolamento – approvato in co-decisione dal Parlamento e dal Consiglio (frutto della singolare negoziazione tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, detto “trilogo”)  ha accresciuto di altre cinquanta le aree di un discrezionale ed autonomo intervento degli stati membri, nella politica “comune” per l’agricoltura.

Qual è il significato di tale evoluzione? Come mai si è giunti ad un esito siffatto? Da una semplice lettura della lista delle attribuzioni risulta che si tratta di un insieme disorganico di materie e di scelte, alcune di maggiore rilevanza, altre di dettaglio. Con tutta la buona volontà non è stato possibile al Comitato Economico Sociale Europeo individuare alcuna strategia sottostante la flessibilità offerta agli stati membri. E le decisioni adottate dai governi nazionali non hanno fatto altro che produrre automaticamente, nell’insieme dell’Unione, un effetto moltiplicatore sia nella quantità delle scelte sia nella diversità delle stesse. Un effetto domino che ha accresciuto a dismisura la complessità e la farraginosità di questa tipologia di intervento pubblico che produce effetti redistributivi non valutabili in quanto manca una chiara strategia a livello unionale e manca anche un quadro coerente e credibile delle presunte strategie nazionali adottate.

La ripartizione degli aiuti diretti tra gli agricoltori ha alimentato una profonda avversione delle aree rurali nei confronti dell’UE. Il motivo si può leggere negli stessi rapporti pubblicati annualmente dalla Commissione Europea: in essi risulta che l’80% dei pagamenti diretti va a beneficio di appena il 20% degli agricoltori. Una distribuzione squilibrata che non ha alcuna giustificazione perché non risponde ad alcun obiettivo o criterio selettivo se non l’ettaro o la rendita.

Nell’anno finanziario 2014 (che si riferisce ai pagamenti del 2013) a 7,52 milioni di beneficiari sono stati complessivamente erogati 41,7 miliardi di euro. Ma di tale somma solo 647 milioni sono stati percepiti dai 2,5 milioni di agricoltori che hanno ricevuto pagamenti diretti di importo inferiore ai 500 euro ciascuno. Gli altri 5 milioni di agricoltori si sono divisi oltre 41 miliardi.

Rielaborando i dati della Dg-Agri (Direzione generale dell’agricoltura e dello sviluppo rurale della Commissione Europea) si è calcolato che circa il 55% dei pagamenti diretti è riservato ai 750mila agricoltori con il reddito più alto. Il risultato, oltre a mostrare l’elevata disuguaglianza della distribuzione dei pagamenti rispetto al reddito, conferma quanto si poteva intuitivamente supporre: agli agricoltori con il più elevato reddito agricolo vanno i pagamenti diretti di importo maggiore[12].

Va inoltre rilevata una incongruenza tra l’importanza che l’UE annette all’obiettivo del ricambio generazionale nelle imprese agricole e l’impostazione dei pagamenti diretti che spinge in alto la rendita fondiaria. Tenendo conto delle proporzioni finanziarie tra i due obiettivi (ingresso dei giovani e sostegno al reddito) si può ben dire che la PAC ostacola sia il turnover nelle campagne, sia l’ampliamento delle dimensioni delle aziende[13].

La PAC post 2020

I rilievi critici del Comitato Economico Sociale Europeo e di numerosi esperti non hanno trovato alcuno spazio nei documenti preparatori delle proposte di regolamento per la PAC 2021-2027[14]. In questi testi sono stati confermati i “pagamenti diretti” rinominati con la singolare espressione “sostegno al reddito per la sostenibilità” senza che ne sia stata cambiata la natura effettiva di sostegno all’ettaro e quindi alla rendita fondiaria. Mentre per gli investimenti in sviluppo rurale si può verificare se il finanziamento pubblico è efficace: gli obiettivi sono chiari e ben definiti. Per i “pagamenti diretti” l’obiettivo è molto ambiguo. E dunque è difficile stabilire indicatori e target adeguati per premiare i virtuosi e, peggio ancora, per sanzionare gli inadempienti. Inoltre, un pagamento ad ettaro non aiuta il profitto, tantomeno la sostenibilità. Più sale la rendita, più il reddito si riduce, come sanno tutti gli affittuari che, come effetto indiretto dei “pagamenti diretti”, devono far fronte a canoni sopravvalutati[15]. Sono poi rimasti i due “pilastri” con un ruolo ancora secondario del secondo (sviluppo rurale) rispetto al primo (pagamenti diretti), nonostante gli impegni assunti dalle istituzioni europee di andare ad una inversione di rotta[16].

La principale innovazione proposta consiste nel maggiore coinvolgimento e nella più ampia responsabilizzazione degli stati membri. Nella nuova PAC l’Unione fisserebbe i parametri di base (obiettivi, tipologie d’intervento, requisiti) mentre gli Stati membri, attraverso un “Piano strategico nazionale della PAC” relativo sia al primo che al secondo pilastro, sarebbero incaricati di precisare gli interventi, controllarne l’applicazione e comminare le sanzioni[17]. Alcune migliaia di ricercatori ed esperti europei hanno sottoscritto un documento di osservazioni e proposte sulla futura PAC in cui sono formulate diverse critiche[18]. Il principale limite che viene rilevato in tale testo è il «mantenimento dei sussidi erogati attraverso i “pagamenti diretti” basati sulla superficie e su requisiti ambientali minimi, nonostante questi si siano rivelati inefficienti nel raggiungere i loro presunti obiettivi e siano spesso erogati ai proprietari dei terreni e alle industrie, ma non alle aziende agricole stesse. Fissare un tetto massimo e ridistribuire i pagamenti diretti non garantisce comunque un’erogazione più equa, né giustifica il mantenimento dei pagamenti diretti». Si criticano i «tagli di bilancio per i Programmi di Sviluppo Rurale, comprese le misure agro-climatico-ambientali. Dove sono stati pianificati e applicati correttamente, gli strumenti dei Programmi di Sviluppo Rurale si sono dimostrati efficaci per sostenere sia le pratiche agricole a favore dell’ambiente sia lo sviluppo rurale. I tagli di bilancio proposti sono pertanto controproducenti». Si sostiene che «la vaga formulazione dei requisiti della nuova “architettura verde” consente agli Stati membri e agli agricoltori di scegliere opzioni poco ambiziose da un punto di vista ambientale (indicate come “light green”)». Si lamenta che «gli indicatori di prodotto e di risultato previsti dalla prossima PAC, monitorano principalmente l’attuazione amministrativa e finanziaria, mentre gli indicatori di impatto proposti sono in gran parte vaghi, ridondanti o incompleti. Mancano indicatori relativi alla gestione delle aziende agricole, ai cambiamenti di destinazione dei terreni, ai parametri ambientali e alle prestazioni economiche delle famiglie di agricoltori, per citarne solo alcuni. Ciò è in netta contraddizione con i principi basati sul perseguimento dei risultati che la prossima PAC pretende perseguire. Inoltre, la forma semplificata della maggior parte degli indicatori proposti e i complessi oneri amministrativi previsti costituiscono un ostacolo importante per l’attuazione di una politica ambientale ambiziosa da parte degli Stati membri». In sostanza si sostiene che «la PAC post 2020 ripercorre la procedura, già fortemente criticata, di riorganizzazione e ridefinizione dei propri elementi costitutivi, che impedisce un effettivo apprendimento dalle precedenti applicazioni della PAC, e ne mina trasparenza e credibilità».

A ben vedere le osservazioni formulate da una parte considerevole del mondo scientifico fanno emergere una ambiguità della formula del “sostegno al reddito per la sostenibilità” che renderà impossibile alla Commissione individuare indicatori e target adeguati. Nella consapevolezza a priori di questa impossibilità, è facile immaginare che ogni stato membro andrà per la sua strada, interpretando le regole europee a proprio comodo, nella certezza che a ogni eventuale contestazione della Commissione (basata su indicatori inconsistenti perché è ambigua la natura dell’intervento) si potrà sempre obiettare, eccepire, contrapporre eccezioni e farla franca. Avremo così 27 politiche agricole nazionali. In definitiva, appare sufficientemente chiaro che il combinato disposto, da una parte, del cosiddetto “new delivery model”, con cui le decisioni relative all’applicazione sia del primo, sia del secondo pilastro sono attribuite agli stati membri, incaricati del “piano strategico nazionale” e, dall’altra, della formulazione generica e criptica dell’obiettivo (sostegno al reddito per la sostenibilità), vuole aprire la strada alla definitiva devoluzione di questa misura alla responsabilità degli stati membri.

Allora a questo punto la domanda da porsi è la seguente: «È sensato proseguire in tale sovrapposizione di competenze, quando il processo vuole esplicitamente evolvere verso la ‘ri-nazionalizzazione’? Non conviene trovare soluzioni più ragionevoli che portino ad una effettiva e piena responsabilizzazione (anche nei confronti dei propri elettorati) di quei  soggetti istituzionali che assumono le decisioni, rendendo trasparenti le modalità con cui si adottano?». Per poter raccogliere la sfida dello sviluppo sostenibile e mettersi alla testa degli investitori “verdi” europei, gli agricoltori hanno tutto l’interesse a rifiutare la forma d’intervento “pagamenti diretti” e battersi per rafforzare, sul piano normativo e finanziario, la componente della PAC “sostegno agli investimenti” in ricerca, sviluppo e innovazione (politica di sviluppo rurale). Il nuovo terreno su cui, nei prossimi anni, competeranno le agricolture del mondo sarà quello della scienza e delle tecnologie per modelli produttivi orientati allo sviluppo sostenibile.

Sdoppiare la PAC

Alla luce delle considerazioni critiche sviluppate fin qui nei confronti della tipologia dei pagamenti diretti e delle scelte già compiute nella precedente programmazione e che si intendono compiere in quella che sarà implementata prossimamente, si propone di procedere verso uno “sdoppiamento” delle competenze in materia di “agricoltura”, per distinguere in modo razionale ed efficace le materie che dovrebbero rimanere nella competenza dell’UE e le materie che dovrebbero tornare nella competenza degli stati membri.

Più precisamente, andrebbero estrapolate dall’attuale PAC quelle competenze che si legano effettivamente ad obiettivi raggiungibili più efficacemente mediante una politica comune. Tutte le altre competenze andrebbero attribuite esplicitamente agli stati membri, per il semplice motivo che solo questi possono effettivamente gestire la convivenza della pluralità delle agricolture dentro il perimetro delle rispettive sovranità.

La Politica europea nel settore agricolo andrebbe, pertanto,  semplificata e razionalizzata – sia al livello della normativa, sia al livello delle risorse finanziarie e di bilancio – secondo il principio delle due sovranità:

Sovranità unionale: 1) sostegno e coordinamento del sistema della conoscenza e dell’innovazione in agricoltura; 2) sistema articolato di regole e misure che siano finalizzate a garantire, esclusivamente nelle situazioni di emergenza, la food security e la food safety; 3) coordinamento tra i primi due interventi e altre politiche comuni coinvolte.

Sovranità dello stato nazionale membro: “pagamenti diretti” in modo tale che ciascun Paese, con risorse proprie, possa decidere se continuare ad erogarli secondo i criteri finora adottati o cambiarne profondamente l’impostazione per ottenere risultati coerenti con l’insieme degli obiettivi perseguiti ed eliminare squilibri e iniquità.

Questa proposta di reimpostazione della politica europea per il settore agricolo, non comprende l’attuale politica per lo sviluppo rurale (cosiddetto “secondo pilastro” della PAC) in quanto si auspica una sua riconduzione nell’ambito della  “politica regionale e di coesione”: come politica orizzontale finalizzata alla “sostenibilità” (per il contrasto e l’adattamento al cambiamento climatico, per il passaggio dall’energia fossile a quella da fonti riproducibili, per la tutela della biodiversità e per la conservazione e valorizzazione del paesaggio) e ai “sistemi territoriali” (in cui le molteplici attività produttive s’intrecciano con l’ambito delle infrastrutture, dei servizi e dei sistemi di welfare).

La politica di sviluppo rurale dovrà essere finalizzata organicamente al Green Deal, al riequilibrio delle opportunità e all’obiettivo comune del “rafforzamento e della convergenza delle rispettive economie” (cfr. Preambolo del TUE) – con modalità e forme di cros-compliance. Per quei “sistemi territoriali integrati” che si configurano di fatto sovranazionali, si potrà sempre ricorrere a specifiche “cooperazioni rafforzate”.

Nell’ambito di una configurazione della integrazione europea del tipo “integrazione differenziata” (allo stato attuale: Stati membri – Eurozona e Stati membri – Mercato Unico), si ritiene utile sollevare l’attenzione (e continuare la relativa riflessione) sulla opportunità/necessità di introdurre sistemi e forme di cross-compliance –  in capo alle istituzioni unionali – di verifica dell’osservanza degli obblighi e dei valori dello stato di diritto (art. 2 del TUE) e della democrazia rappresentativa (art 10 del TUE).

A conclusione di questa disamina sugli aspetti istituzionali della materia “agricoltura” si attira l’attenzione sulla necessità di discutere in modo connesso la riforma della governance dell’UE, il bilancio pluriennale, le nuove politiche, come il Green Deal, e la riforma della PAC. Come si è potuto verificare nel corso della trattazione, solo tenendo insieme strettamente le differenti tematiche è, infatti, possibile scegliere strategicamente soluzioni efficaci che permettano all’UE di riavviare il processo di integrazione e di raccogliere le sfide globali.

[1] Vedi lett. B dei “considerando” della Risoluzione del Parlamento Europeo del 15 gennaio 2020 sulla posizione del Parlamento Europeo in merito alla conferenza sul futuro dell’Europa https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0010_IT.html

[2] Commissione Europea, Comunicazione al Parlamento e al Consiglio “Un Green Deal europeo. Adoperarsi per essere il primo continente a impatto zero sul clima”, 12 dicembre 2019 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_it

[3] S. Diaz et al., 2019. Summary for policy makers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. https://ipbes.net/sites/default/files/downloads/spm_unedited_advance_for_posting_htn.pdf; IPCC, 2019. Climate Change and Land: An IPCC Special Report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security, and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems – Summary for Policy Makers.

[4] Vedi: Commissione Europea, 2019. Valutazione della PAC sui cambiamenti climatici e le emissioni di gas a effetto serra https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/evaluation-policy-measures/sustainability/evaluation-cap-climate-change-and-greenhouse-gas-emissions; G. Pe’er et al. 2019. A greener path for the EU Common Agricultural Policy, Science, 365, 449-451. DOI: https://science.sciencemag.org/content/365/6452/449

[5] G. Pe’er et al., 2017. Is the CAP Fit for purpose? An evidence-based fitness-check assessment
https://www.idiv.de/fileadmin/content/iDiv_Files/Documents/peer_et_al_2017_cap_fitness_check_final_20-11.pdf

[6] Commissione Europea, Proposta di “Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al finanziamento, alla gestione e al monitoraggio della politica agricola comune e che abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013”, presentata il 1° giugno 2018 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A393%3AFIN

[7] Onu, Risoluzione “Trasformare il nostro mondo. L’Agenda per lo sviluppo sostenibile” adottata dall’Assemblea Generale, 2015. https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1

[8] M. Campli, La nuova sfida per l’integrazione europea: aspetti istituzionali e conseguenze sulle attribuzioni e competenze tra Unione e Stati membri, Agriregionieuropa, Anno 15, n. 56 Marzo 2019: https://agriregionieuropa.univpm.it/it/content/article/31/56/la-nuova-sfida-lintegrazione-europea-aspetti-istituzionali-e-conseguenze-sulle

[9] M. Campli – A. Pascale, Semestre Europeo Costituente. La democrazia oltre lo Stato, Arcadia Edizioni, Roma 2019 http://www.informat-press.it/ebook/uniat/SemestreEuropeoCostituente/

[10] F. Sotte, Editoriale n. 56. Riflessioni sulla PAC nel futuro dell’UE, Agriregionieuropa, Marzo 2019:
https://agriregionieuropa.univpm.it/it/content/article/31/56/editoriale-n-56-riflessioni-sulla-pac-nel-futuro-dellue

[11] Comitato Economico Sociale Europeo, Relazione informativa La riforma della PAC: modalità, diversità, effetti redistributivi e altre scelte degli Stati membri nell’applicazione della riforma dei pagamenti diretti. Relatore Mario Campli, 2015 https://www.eesc.europa.eu/fr/our-work/opinions-information-reports/information-reports/modalites-pac-rapport-dinformation).

[12] A. Matthews, The development-related impacts of EU agricultural subsidies, June 2017: https://www.tcd.ie/Economics/TEP/2017/tep1617.pdf

[13] F. Sotte, Editoriale n. 49. Il boomerang delle politiche che favoriscono la rendita, Agriregionieuropa, Giugno 2017: https://agriregionieuropa.univpm.it/it/content/article/31/49/editoriale-n-49-il-boomerang-delle-politiche-che-favoriscono-la-rendita

[14] Commissione Europea Libro bianco sul futuro dell’Europa, 1 marzo 2017: https://ec.europa.eu/commission/future-europe/white-paper-future-europe_it; Commissione Europea Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura. Per una politica agricola comune flessibile, equa e sostenibile, 29 novembre 2017: https://ec.europa.eu/italy/news/20171129_pac_equa_sostenibile_e_flessibile_it

[15] F. Sotte, “Riuscirà l’UE a governare la futura PAC?”, in “L’Informatore Agrario”, 2, 2020

[16] Commissione Europea, Dichiarazione di Cork 2.0 “Una vita migliore nelle aree rurali”, 2016, https://enrd.ec.europa.eu/sites/enrd/files/cork-declaration_it.pdf

[17] E. Comegna, Il nuovo ruolo di MIPAAF e Regioni alla luce della riforma PAC 2021-2027, Agrarian Sciences, 30 luglio 2018: https://agrariansciences.blogspot.com/2018/07/il-nuovo-ruolo-di-mipaaf-e-regioni-alla.html

[18] G. Pe’er et al., Dieci proposte per allineare la PAC alle sfide di un futuro sostenibile, novembre 2019, https://www.idiv.de/fileadmin/content/Files_CAP_Fitness_Check/signatories/PAC_Italiano_full_V1_23.11.2019.pdf